« Powrót

Podrozdział 3. Elastyczne formy zatrudnienia – sektor publiczny



Zatrudnianie pracowników w sektorze publicznym uregulowane jest w odmienny sposób niż zawieranie stosunku pracy w prywatnych przedsiębiorstwach. Wynika to ze specyfiki pracy tego sektora, którego rolą jest wypełnianie nałożonych na niego społecznych i publicznych obowiązków. Kwestia ta regulowana jest wieloma ustawami szczególnymi, tzw. pragmatykami służbowymi. Jednakże i tutaj można wskazać na pewne elementy elastycznego podejścia do zatrudniania pracowników.

Pragmatyki służbowe
Pragmatyka służbowa to akt prawny o randze ustawy, który reguluje w sposób szczegółowy oraz odrębny od powszechnego prawa pracy więzi wynikające ze stosunku pracy określonej kategorii pracowników. Odnosi się ona między innymi do pracowników urzędów państwowych, pracowników samorządowych, nauczycieli, żołnierzy zawodowych i pracowników służby cywilnej. Odrębność regulacji wynika ze szczególnego charakteru określonych prac. Ustawodawca chciał w ten sposób przyznać służbie publicznej wyższą rangę społeczną. W stosunku do pracowników, których status określają pragmatyki, przepisy Kodeksu pracy stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych przez przepisy szczególne – czyli pragmatyki służbowe. Wynika to z art. 5 Kodeksu pracy .
Zakres podmiotowy pragmatyk jest różny. Część z nich reguluje tylko problematykę stosunku pracy, podczas gdy inne zawierają także unormowania organizacji i funkcjonowania danego sektora publicznego . Zaliczamy do nich następujące ustawy:
• ustawę z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela ;
• ustawę z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych ;
• ustawę z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ;
• ustawę z 23 maja 1991 r. o pracy na morskich statkach handlowych ;
• ustawę z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli ;
• ustawę z 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk ;
• ustawę z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ;
• ustawę z 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury ;
• ustawę z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych ;
• ustawę z 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej ;
• ustawę z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym ;
• ustawę z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ;
• ustawę z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej ;
• ustawę z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych .
Od pragmatyk stanowiących źródło prawa pracy należy odróżnić pragmatyki prawa administracyjnego, które normują niepracownicze stosunki służbowe o charakterze prawno-administracyjnym, w jakich pozostają funkcjonariusze formacji zmilitaryzowanych. Przepisy prawa pracy stosuje się jedynie w sytuacji, gdy obowiązująca ich pragmatyka zawiera wyraźne odesłanie do ustawodawstwa pracy, a nie na mocy art. 5 KP. Do pragmatyk prawa administracyjnego należą zwłaszcza przepisy o służbie w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, ABW, Agencji Wywiadu i Służbie Kontrwywiadu Wojskowego .
Jednakże podstawą wykonywania obowiązków pracowniczych w sektorze publicznym jest stosunek pracy oparty na:
• umowie o pracę;
• powołaniu;
• wyborze;
• mianowaniu.

Powołanie
Na podstawie art. 68 Kodeksu pracy stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Stosunek pracy w postaci powołania nawiązuje się na czas nieokreślony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem.
Powołanie jako podstawa nawiązania stosunku pracy występuje, gdy wynika to z obowiązujących przepisów i nie należy mylić powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy z powołaniem na określone stanowisko pracy w ramach istniejącego już stosunku pracy. Powołanie cechuje się mniejszą stabilnością zatrudnienia niż zatrudnienie na podstawie umowy o pracę – pracownik powołany może być w każdym czasie odwołany przez organ, który go powołał, a przepisy Kodeksu pracy nie przewidują w przypadku odwołania obowiązku zachowania przez pracodawcę takich wymogów formalnych i procedury jak przy wypowiadaniu umów o pracę. Tak samo nie gwarantuje ono odwołanemu pracownikowi powrotu do pracy w przypadku kwestionowania decyzji organu o odwołaniu, a jedynie prawo do odszkodowania .
Jak już wspomniano, określenie „powołanie” bywa używane w innych aktach prawnych w odmiennym znaczeniu niż w przepisach prawa pracy. W związku z tym należy odróżnić powołanie jako podstawę nawiązania stosunku pracy od powołania jako aktu prowadzącego do powierzenia jakiegoś stanowiska lub funkcji. Część przepisów ustawowych używa bowiem pojęcia „powołanie” wyłącznie w tym drugim znaczeniu, np. powołanie na członków zarządu spółki z o.o. W takim przypadku praca na określonym stanowisku lub pełnienie określonej funkcji przez osobę powołaną może mieć charakter niepracowniczy lub podstawą wykonania pracy może być umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna. Stosunek pracy na podstawie powołania powstaje tylko wówczas, gdy określony przepis prawa z powołaniem osoby na określone stanowisko wiąże jednoczesne nawiązanie stosunku pracy z tą osobą .

Wybór
Zgodnie z art. 73 Kodeksu pracy nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie wyboru, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu.
Do powstania stosunku pracy z wyboru niezbędne są dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie: przepisy szczególne przewidują wybór jako podstawę obowiązku wykonywania pracy w charakterze pracownika oraz zgodę wybranego pracownika na świadczenie pracy wynikające z tego wyboru. W razie zaistnienia tych przesłanek wybrany pracownik może wnosić o udzielenie urlopu bezpłatnego u dotychczasowego pracodawcy (pracodawca nie ma obowiązku wyrażenia zgody) lub rozwiązać dotychczasowy stosunek pracy .
Mianowanie
Stosunek pracy nawiązuje się na podstawie mianowania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Należą do nich ustawy dotyczące: nauczycieli, nauczycieli akademickich, pracowników naukowych PAN, sędziów Sądu Najwyższego, sędziów Trybunału Konstytucyjnego, sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, prokuratorów, komorników sądowych, pracowników Najwyższej Izby Kontroli, pracowników urzędów państwowych, pracowników służby cywilnej, pracowników służby dyplomatycznej i konsularnej, pracowników samorządowych, pracowników Narodowego Banku Polskiego .
Stosunek pracy na podstawie mianowania jest zróżnicowany ze względu na różny charakter wykonywanej pracy i jej znaczenie. Stosunki te cechuje większy niż stosunki umowne stopień podległości służbowej, inna odpowiedzialność za naruszenie obowiązków pracowniczych (z reguły odpowiedzialność dyscyplinarna), a także odmienna droga dochodzenia roszczeń pracodawcy .
Różnice między powołaniem, wyborem a mianowaniem :

Cecha Powołanie Wybór Mianowanie
Nawiązanie stosunku pracy W przypadkach określonych w przepisach odrębnych Gdy wybór danej osoby do pełnienia funkcji politycznych, społecznych, zawodowych wiąże się jednocześnie ze świadczeniem pracy w charakterze pracownika W przypadkach określonych w przepisach odrębnych
Podstawa nawiązania Jednostronny akt powołania Akt wyboru w znaczeniu organizacyjnym oraz zapis w statucie danej jednostki, że wybór łączy się ze świadczeniem pracy przez daną osobę Akt mianowania
Sposób nawiązania Powołanie oraz zgoda danej osoby na podjęcie zatrudnienia Zgoda na pozostawanie w stosunku pracy – uprzednia lub następcza Nominacja oraz zgoda pracownika
Czas trwania Zwykle na czas nieokreślony. Z mocy przepisów szczególnych dopuszczalne jest na czas określony, którym jest okres objęty powołaniem Czas określony – czas sprawowania mandatu Z reguły na czas nieokreślony, ale może być też terminowo. Nigdy na okres próbny
Sposób ustania Odwołanie ze stanowiska, które może nastąpić w każdym czasie. Poza tym na podstawie porozumienia stron – z upływem okresu, na jaki pracownik został powołany (tylko przy powołaniach terminowych) Wygaśnięcie mandatu Rozwiązanie za porozumieniem stron, rozwiązanie za wypowiedzeniem, w trybie natychmiastowym albo wygaśnięcie
Inne Brak stabilizacji zatrudnienia poprzez możliwość odwołania ze stanowiska w każdym czasie, nie ma konieczności uzasadniania decyzji odwołania, brak kontroli sądowej w tym zakresie Ścisłe powiązanie trwania stosunku pracy z czasem trwania mandatu Większy niż w przypadku umowy o pracę stopień podległości służbowej, stabilizacja zatrudnienia, inna odpowiedzialność z tytułu naruszenia obowiązków pracowniczych, z reguły mieszany system dochodzenia roszczeń od pracodawcy – częściowo przed sądami pracy, a częściowo na drodze administracyjnej

Rodzaje elastycznych form zatrudnienia
Elastyczne formy zatrudnienia w sektorze publicznym mają inną postać niż w ramach zawartej między pracodawcą a pracownikiem umowy o pracę w sektorze prywatnym. Jednakże również w prawie urzędniczym możemy wyróżnić przepisy określające dodatkowe możliwości przenoszenia pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, mianowania czy umowy o pracę.
Te możliwości pozwalają na bardziej elastyczne modyfikowanie przez pracodawcę rodzaju wykonywanych czynności przez zatrudnionych urzędników oraz przenoszenia ich na poszczególne stanowiska pracy.
Biorąc pod uwagę przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, możemy wyróżnić kilka modyfikacji w tym zakresie:
• jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do trzech miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego (art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych);
• pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, można na jego wniosek lub za jego zgodą przenieść do pracy w innej jednostce (np. urzędu marszałkowskiego, starostwa powiatowego), w tej samej lub innej miejscowości, w każdym czasie, jeżeli nie narusza to ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego, oraz przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej (art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych). Przeniesienia dokonuje się w drodze porozumienia pracodawców;
• w przypadku reorganizacji jednostki pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, można przenieść na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku (art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych).
Z kolei zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach urzędów państwowych:
• jeżeli wymagają tego potrzeby urzędu, urzędnikowi państwowemu można zlecić, na okres do trzech miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w akcie mianowania lub w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje mu wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego (art. 10 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych);
• w razie reorganizacji urzędu urzędnika państwowego mianowanego można przenieść na inne stanowisko służbowe, odpowiadające kwalifikacjom pracownika, jeżeli ze względu na likwidację stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku (art. 10 ust. 1a ustawy o pracownikach urzędów państwowych);
• jeżeli jest to konieczne ze względu na szczególne potrzeby urzędu, urzędnika państwowego mianowanego można przenieść na inne stanowisko, odpowiadające kwalifikacjom urzędnika i równorzędne pod względem wynagrodzenia (art. 10 ust. 1a ustawy o pracownikach urzędów państwowych);
• urzędnika państwowego można, na jego wniosek lub za jego zgodą, przenieść do pracy w innym urzędzie w tej samej lub innej miejscowości. Przeniesienia dokonuje kierownik urzędu, w którym urzędnik ten ma być zatrudniony, w porozumieniu z kierownikiem urzędu dotychczas zatrudniającego urzędnika (art. 10 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych);
• w uzasadnionych wypadkach urzędnik państwowy mianowany może być przeniesiony, na okres do sześciu miesięcy, do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości, do pracy zgodnej z posiadanymi kwalifikacjami. W okresie przeniesienia przysługuje mu wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego. Przeniesienie takie dopuszczalne jest tylko raz na dwa lata (art. 10 ust. 3 ustawy o pracownikach urzędów państwowych);
• w razie trwałej utraty zdolności do pracy na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej orzeczeniem komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia, urzędnika państwowego mianowanego można za jego zgodą przenieść na inne, także niższe stanowisko, z tym że przez okres trzech miesięcy zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia. Jeżeli urzędnik państwowy zostaje poddany rehabilitacji zawodowej lub przysposobieniu do innej pracy, zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia przez okres 12 miesięcy (art. 10 ust. 5 ustawy o pracownikach urzędów państwowych).
Jednak niedopuszczalne jest czasowe przeniesienie, bez zgody zainteresowanego, do urzędu mającego siedzibę w innej miejscowości kobiety w ciąży lub urzędnika państwowego sprawującego opiekę nad dzieckiem w wieku do 14 lat, a także w wypadkach, gdy stoją temu na przeszkodzie ważne względy osobiste lub rodzinne urzędnika.
Natomiast zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej:
• jeżeli przemawiają za tym uzasadnione potrzeby urzędu lub interes służby cywilnej, członka korpusu służby cywilnej zajmującego wyższe stanowisko w służbie cywilnej można przenieść w każdym czasie na stanowisko urzędnicze w tej samej miejscowości co najmniej równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem zajmowanym przed zatrudnieniem na wyższym stanowisku w służbie cywilnej, zgodne z jego kwalifikacjami i przygotowaniem zawodowym, a członka korpusu służby cywilnej, który przed zatrudnieniem na tym stanowisku nie był zatrudniony w służbie cywilnej – na inne stanowisko urzędnicze w tej samej miejscowości, zgodne z jego kwalifikacjami i przygotowaniem zawodowym (art. 61 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej);
• jeżeli jest to uzasadnione potrzebami urzędu, dyrektor generalny urzędu może w każdym czasie przenieść urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko w tym samym urzędzie w tej samej miejscowości, uwzględniając jego przygotowanie zawodowe (art. 62 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej);
• jeżeli przemawia za tym interes służby cywilnej, szef Służby Cywilnej może przenieść urzędnika służby cywilnej do innego urzędu w tej samej miejscowości (art. 63 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej);
• szef Służby Cywilnej, jeżeli przemawia za tym szczególny interes służby cywilnej, może przenieść urzędnika służby cywilnej do innego urzędu w innej miejscowości na okres nie dłuższy niż dwa lata. Przeniesienie takie może nastąpić najwyżej dwa razy w czasie trwania stosunku pracy urzędnika służby cywilnej (art. 63 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej). Niedopuszczalne jest jednak przeniesienie bez zgody urzędnika służby cywilnej – kobiety w ciąży lub osoby będącej jedynym opiekunem dziecka w wieku do 15 lat . Nie można także dokonać takiego przeniesienia w przypadku, gdy stoją temu na przeszkodzie szczególnie ważne względy osobiste lub rodzinne urzędnika.

Przypisy
Bibliografia
Wykaz zalecanej literatury:
1) L. Florek, T. Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006.
2) Prawo pracy 2010, red. K. Jaśkowski, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010.
3) Kodeks pracy. Komentarz, red. W. Muszalski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013.
4) M. Barzycka-Banaszczyk, Prawo pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010.
5) M. Gadomska, G. Ordak, Prawo pracy z komentarzem, część 2, Presspublika Sp. z o.o., Warszawa 2011.
6) T. Liszt, Prawo pracy, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004.
7) C. Bodek, A. Lankamer-Prasołek i in., Kontrola pracodawcy przez Państwową Inspekcję Pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009.
8) J. Wratny, Kodeks pracy. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013.
9) Kodeks pracy. Komentarz dla praktyków, red. A. Patulski, G. Orłowski, ODDK – Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2013.
10) Regulaminy i procedury w zakładzie pracy, red. E. Drzewiecka, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009.
11) A. Barczewska, Dokumentacja pracownicza w archiwum pracodawcy, http://www.gofin.pl/17,2,101,102707,dokumentacja-pracownicza-w-archiwum-pracodawcy.html (odczyt z 03.11.2013]).
12) Kodeks pracy. Komentarz, red. W.K. Baran, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012.
13) M.A. Świątkowski, Kodeks pracy. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012.
14) W. Sanetra, J. Iwulski, Kodeks pracy. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2013.
15) R. Mroczkowska, P. Potocka-Szmoń, Dokumentacja pracownicza 2010, ODDK – Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2010.
16) J. Stelina, Prawo urzędnicze, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013.

Wykaz adresów internetowych (odczyt z dnia 04.11.2013):
1) Co to jest sektor publiczny?, http://poradnik.ngo.pl/x/386231%3Bjsessionid=6D0AA4B23C3617CB43D0BDAE830FCED2.
2) Czym jest stosunek pracy na podstawie powołania?, http://kadry.infor.pl/kodeks-pracy/stosunek-pracy/225585,Czym-jest-stosunek-pracy-na-podstawie-powolania-art-68.html.
3) Zatrudnienie na podstawie powołania, http://biznes.pl/firma/prawo/zatrudnienie-na-podstawie-powolania,5518496,news-detal.html.
4) Stosunek pracy na podstawie mianowania, http://www.eduteka.pl/doc/stosunek-pracy-na-podstawie-mianowania-nawiazanie-i-rozwiazanie.
5) Mianowanie jako podstawa stosunku pracy, http://www.prawnik-online.eu/mianowanie-jako-podstawa-stosunku-pracy,3,148.html.