Wprowadzenie.
W najogólniejszym rozumieniu kultura to całokształt materialnego i duchowego dorobku ludzkości gromadzony, utrwalany i wzbogacany w ciągu jej dziejów, przekazywany z pokolenia na pokolenie [1] . Sferę kultury rozumianą w kontekście zarządzania należy traktować, jako branżowo zorganizowany sektor o charakterze instytucjonalnym i pozainstytucjonalnym, który umożliwia uprawianie twórczości artystycznej (np. malarstwo), aktywność w obszarze sztuk wykonawczych (np. muzyka, opera, przedstawienia sceniczne), a także ochronę i udostępnianie obiektów materialnego i duchowego dziedzictwa (m.in. biblioteki, muzea, archiwa, ośrodki dokumentacji). Jednocześnie do sfery tej należy edukacja artystyczna – jako narzędzie oraz miejsce budowania kompetencji do twórczej i ciągłej edukacji, pogłębiania wiedzy o znaczeniu kultury i zdobywania kompetencji do pomnażania wszelkich form aktywności twórczej. Ważnym zagadnieniem są także alokacje finansowe będące efektem korzystania z różnorodnych wytworów i produktów przemysłów kultury [2] . Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej definiuje działalność kulturalną jako tworzenie, upowszechnianie i ochronę kultury [3] .
Z perspektywy ekonomiki kultury [4] , dobra i usługi kulturalne wyróżniają się tym, że wymagają kreatywności, generują i przekazują znaczenia symboliczne, a ich efekty objęte są prawem autorskim [5] . Są to tzw. dobra posiadające pozytywne efekty zewnętrzne (merit goods), czyli takie, których rozwój jest społecznie akceptowany bez względu na wielkość istniejącego na nie popytu. W przypadku kultury pozytywne efekty zewnętrzne polegają na dbałości o tożsamość narodową, regionalną czy lokalną, kreatywność, umiejętność obcowania z innymi i pożyteczne zagospodarowanie czasu wolnego [6] .
Modele finansowania kultury.
Współcześnie wzrasta rola kultury jako ważnego czynnika rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz warunku niezbędnego do zrównoważonego rozwoju. To przekonanie odzwierciedlają dokumenty Unii Europejskiej, między innymi Plan prac w dziedzinie kultury na lata 2011–2014 [7] . Kultura i przemysły kreatywne zostały również uwzględnione w polityce spójności UE na lata 2014–2020. Tym zagadnieniom poświęcony jest także osobny projekt – Creative Europe 2014 -2020 [8] .
W Europie można wskazać kilka tendencji w organizowaniu i finansowaniu działalności kulturalnej:
• publiczne finansowanie kultury dominuje nad prywatnym;
• wzrasta rola samorządu terytorialnego i NGO;
• upowszechnia się pośrednie finansowanie kultury;
• państwo zachęca do finansowania prywatnego;
• interwencjonizm państwa w obszarze przemysłów kultury;
• poszukuje się nowych źródeł finansowania kultury (loterie);
• państwo wspiera instytucje, projekty i twórców;
• publiczne instytucje kultury stają się autonomiczne i ustabilizowane finansowo.
W polskim modelu finansowania kultury sektor publiczny jest głównym źródłem finansowania. Prywatne środki pozostają źródłem uzupełniającym. Dbałość o upowszechnienie kultury i dziedzictwa narodowego oraz podejmowanie aktywnych działań na rzecz ich udostępniania społeczeństwu jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. Zgodnie z przepisem art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury. Obowiązek sprawowania mecenatu nad działalnością kulturalną, w tym wspierania i promocji twórczości, edukacji kulturalnej, inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami nakłada na państwo ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej [9] .
Jednym z najistotniejszych procesów, jakie dokonały się w Polsce w obszarze kultury po transformacji ustrojowej, była decentralizacja. Na początku lat 90. większość placówek upowszechniania kultury, tj. biblioteki, domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby została przejęta przez gminy. Dopełnieniem procesu decentralizacji była reforma administracyjna. Organizatorami większości dotychczas państwowych instytucji kultury stały się jednostki samorządu wojewódzkiego oraz – w nielicznych przypadkach – powiatowego [10] . Obecnie wśród podmiotów prowadzących działalność kulturalną można wyróżnić:
• publiczne instytucje kultury – narodowe, samorządowe i współprowadzone, oraz
• podmioty niepubliczne – organizacje pozarządowe i podmioty prywatne prowadzące komercyjną działalność gospodarczą.
Publiczne instytucje kultury.
W obszarze kultury w Polsce dominują podmioty publiczne [11] . W związku z tym rozwój instytucji kultury jest w dużej mierze uzależniony od wydatków budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego [12] . Według danych Głównego Urzędu Statystycznego w 2011 roku w Polsce działało ponad 15 tys. instytucji kultury. Po kilkuletnim okresie wzrostu w 2011 roku odnotowano spadek liczby niemal wszystkich typów instytucji w stosunku do roku poprzedniego.
Tabela 1. Liczba instytucji kultury w Polsce w latach 2010–2011 według typów:
* Przez placówki informacyjno-biblioteczne rozumie się biblioteki naukowe, fachowe, pedagogiczne, fachowo-beletrystyczne, ośrodki informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej oraz towarzystw naukowych.
Źródło: Na podstawie raportów GUS, Kultura w 2010 roku, Działalność instytucji kultury w Polsce w 2010 r. oraz Działalność instytucji kultury w Polsce w 2011 r.
Zróżnicowany jest poziom dostępności oferty kulturalnej w poszczególnych województwach. Lepsza dostępność do instytucji kultury jest związana z rozwojem gospodarczym i stopniem urbanizacji regionu. Największa różnorodność instytucji kultury występuje w dużych miastach, w mniejszych miejscowościach i na wsiach podstawowe znaczenie dla możliwości korzystania z publicznej oferty kulturalnej mają domy i ośrodki kultury, świetlice i biblioteki [13] .
Organizacja i zarządzanie publiczną instytucją kultury.
Podstawowym aktem regulującym kwestie organizacji i działalności instytucji kultury w Polsce jest ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 2 ustawy formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności:
• teatry,
• opery,
• operetki,
• filharmonie,
• orkiestry,
• instytucje filmowe,
• kina,
• muzea,
• biblioteki,
• domy kultury,
• ogniska artystyczne,
• galerie sztuki,
• ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.
Można wyróżnić trzy formy instytucji publicznych prowadzących działalność kulturalną, w zależności od organizatora:
• państwowe,
• samorządowe,
• współprowadzone (w rejestrze Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego lub organizatorów samorządowych).
Za organizację placówki kultury odpowiada organ ją powołujący. Do zadań organizatora należy:
• wydanie aktu tworzącego placówkę kultury,
• wskazanie nazwy placówki kultury,
• określenie rodzaju działalności,
• wskazanie siedziby,
• wskazanie przedmiotu działania,
• zapewnienie środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej,
• zapewnienie środków do utrzymania obiektu, w którym instytucja prowadzi działalność.
Organizator wydając akt utworzenia instytucji określa, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną. Status instytucji artystycznej posiadają podmioty prowadzące działalność artystyczną w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców. Są to w szczególności teatry, filharmonie, opery i operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne [14] . Działalność takiej instytucji organizowana jest w oparciu o sezony artystyczne, na które ustala się plany repertuarowe. Sezon rozpoczyna się 1 września, a kończy 31 sierpnia następnego roku.
Organ powołujący do życia ma uprawnienia do wprowadzania zmian w zakresie organizacji wewnętrznej placówki poprzez:
• połączenie dwóch odrębnych instytucji,
• podział instytucji kultury na dwie lub więcej,
• wydzielenie z danej instytucji kultury odrębnego podmiotu,
• likwidację instytucji.
Organizator może przeprowadzić likwidację instytucji kultury wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Zmiana organizacji instytucji kultury może mieć miejsce na podstawie umowy zawartej pomiędzy organizatorami, na mocy której może nastąpić:
• tworzenie lub łączenie instytucji kultury,
• prowadzenie wspólnej instytucji kultury przez dwóch lub więcej organizatorów.
Zmieniona na podstawie takiej umowy instytucja kultury może funkcjonować jako instytucja wspólna organizatorów, którzy ją utworzyli, chyba że postanowienia niniejszej umowy stanowią inaczej.
Jedną z form zmiany organizacji placówki kultury jest również przekazanie prowadzenia instytucji kultury:
• jednostce samorządu terytorialnego przez jednostkę administracji centralnej, przy czym instytucja taka pozostaje państwową instytucją kultury i otrzymuje konieczne do wykonania zadań środki finansowe. Kwestie przekazania samorządowi instytucji kultury określa umowa. Przekazanie to może nastąpić w związku z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie działalności kulturalnej;
• przez jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz innego samorządu. Przekazanie to następuje w związku z wykonywaniem zadań własnych samorządu w zakresie działalności kulturalnej i następuje w drodze umowy. Warunkiem koniecznym przekazania jest potwierdzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego posiadania programu działania oraz środków na prowadzenie instytucji kultury, którą przejmuje.
W momencie wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć swoją działalność. Dokumentem, który porządkuje organizację wewnętrzną placówki kultury, jest statut. Powinien on uwzględniać takie informacje jak:
• nazwę, teren działania i siedzibę placówki kultury,
• zakres działalności,
• organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,
• sposób uzyskiwania środków finansowych,
• zasady dokonywania zmian statutowych,
• postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli placówka zamierza działalność taką prowadzić [15] .
Dodatkowo instytucja może, choć nie musi, posiadać wewnętrzny regulamin stanowiący uzupełnienie zapisów statutu. Jest on nadawany przez dyrektora instytucji po pozytywnym zaopiniowaniu przez organizatora oraz organizacje działające wewnątrz instytucji kultury, tj. organizacje związkowe czy stowarzyszenia twórców [16] .
Nadzór nad instytucją kultury sprawuje dyrektor. Zgodnie z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej do jego głównych zadań należy zarządzanie instytucją oraz reprezentowanie jej na zewnątrz. W ustawie wskazana została wyłącznie funkcja nadzorcza nad placówką. Szerzej kompetencje dyrektora określa statut nadany przez organizatora. Dyrektora instytucji kultury powołuje jej organizator. Może się to odbyć w trybie konkursowym i pozakonkursowym. Kandydat zaproponowany przez organizatora musi zostać zaakceptowany przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres do pięciu sezonów, dyrektora instytucji kultury innej niż artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może zostać odwołany w następujących przypadkach:
• na własną prośbę,
• z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie powierzonych mu obowiązków,
• z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem,
• w razie odstąpienia od realizacji programu działania placówki kultury, który uzgodniony został z organizatorem,
• w razie przekazania państwowej placówki kultury jednostce samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań własnych z zakresu kultury jednostki samorządu terytorialnego.
Specyficzną formą organizacji wewnętrznej instytucji kultury jest powierzenie zarządzania nią osobie fizycznej lub prawnej. Decyzję w tej sprawie podejmuje organizator. Polega to na zawarciu umowy (kontraktu menedżerskiego) między organizatorem a zarządcą na czas oznaczony, nie krótszy jednak niż trzy lata. W przypadku, gdy zarządcą zostaje osoba prawna, umowa powinna także uregulować, kto jest bezpośrednio uprawniony do dokonywania czynności zarządczych w jej imieniu. Do wyboru zarządcy stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2010, nr 113, poz. 759 z późn. zm.).
W dobrze funkcjonującej, nowoczesnej instytucji kultury niezwykle istotna jest kompetentna kadra. W instytucjach kultury wyróżnia się trzy podstawowe grupy pracowników:
• pracownicy merytoryczni (programowi), do zadań których należy podejmowanie decyzji o znaczeniu placówki,
• pracownicy obsługi,
• pracownicy administracji (księgowość), zajmujący się dystrybucją środków finansowych oraz rozliczeniami finansowymi.
Instytucje kultury muszą zatrudniać pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje. Zawody związane z kulturą zaklasyfikowane są do grupy specjalistów. Głównym zadaniem tych zawodów jest wdrażanie do praktyki koncepcji i teorii naukowych lub artystycznych, powiększanie dotychczasowego stanu wiedzy poprzez badania i twórczość oraz systematyczne nauczanie w tym zakresie [17] . Do grupy tej zaliczono następujące zawody: kulturoznawcy, pedagodzy, literaci, dziennikarze i pokrewni, artyści plastycy, choreografowie i tancerze.
Zatrudnienie pracowników w instytucjach kultury ma różną podstawę prawną:
• w instytucjach kultury, dla których podstawą prawną jest ustawa o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, podstawę prawną stanowi Kodeks pracy oraz przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,
• w urzędach gmin, w których instytucja kultury działa jako wydział, podstawą zatrudnienia jest ustawa o pracownikach samorządowych,
• w instytucjach oświatowo-wychowawczych zastosowanie ma ustawa o pracownikach samorządowych oraz ustawa Karta nauczyciela w zależności od statusu pracownika.
Prawa i obowiązki pracowników instytucji kultury powstałych na mocy ustawy określają przepisy Kodeksu pracy. W przypadkach szczególnych stosowane są przepisy ustawy. Przykłady odstępstw od przepisów Kodeksu pracy w przypadku pracowników zatrudnionych w instytucji kultury:
• okres rozliczeniowy czasu pracy w placówce kultury może zostać przedłużony do 12 miesięcy z uwagi na specyfikę organizacji pracy. Ustalenie przedłużonego okresu rozliczeniowego następuje na podstawie:
- układu zbiorowego pracy,
- porozumienia zawartego między pracodawcą a pracownikami po uprzednim zawiadomieniu właściwego inspektora pracy;
• brak zastosowania art. 151 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik pracujący w niedziele powinien korzystać co najmniej raz na 4 tygodnie z niedzieli wolnej od pracy.
Ustawa reguluje czas pracy w instytucji kultury w następujący sposób:
• czas pracy ustalany jest na okresy nie krótsze niż 2 tygodnie,
• w uzasadnionych przypadkach zastosowanie ma przerywany czas pracy, przewidujący nie więcej niż jedną przerwę w pracy w ciągu doby, trwającą do 5 godzin,
• dni wolne od pracy mogą być ustalane odpowiednio do rozkładu czasu pracy.
Praktyką zalecaną dla dyrektorów instytucji kultury jest praca metodą projektową. Polega ona na realizacji konkretnego przedsięwzięcia w określonym terminie. Odpowiedzialni za jego realizację są oddelegowani w tym celu pracownicy. Możliwość wykonywania projektów wynikających z własnych pasji i zainteresowań sprawia, że pracownicy mają satysfakcję z realizowanego przedsięwzięcia i przyjmują za nie odpowiedzialność. Taka metoda pracy może przyczynić się do przekształcenia hierarchicznej struktury organizacji w bardziej poziomą oraz do wykorzystania pełnego potencjału zespołu. Pozwala też lepiej diagnozować potrzeby i problemy środowiska lokalnego, reagować na nie, tworzy również szansę na zdobywanie dofinansowania z zewnętrznych źródeł.
Finansowanie działalności instytucji kultury.
Zgodnie z art. 28 ustawy instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Instytucje kultury dysponują powierzonym mieniem samodzielnie, zgodnie z zasadą efektywności. Zasady gospodarowania środkami finansowymi określają statut i regulamin instytucji. Zgodnie z ustawą podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jest zatwierdzany przez dyrektora instytucji plan, który powinien uwzględniać:
• plan usług,
• plan przychodów i kosztów,
• plan remontów i konserwacji środków trwałych,
• plan inwestycji, w tym inwestycji kapitałowych,
• w przypadku państwowych instytucji kultury, których organizatorem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, także plan dofinansowań dla podmiotów prowadzących działalność kulturalną.
Organizator przekazuje instytucji środki finansowe w formie dotacji:
• podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;
• celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;
• celowej na realizację wskazanych zadań i programów.
Na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 września 2005 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, szczegółowego trybu składania wniosków o udzielenie dotacji oraz trybu przekazywania i rozliczania udzielonych dotacji, instytucje kultury mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa na wykonywanie w ramach realizacji programów ministra następujących zadań:
• podtrzymywanie i upowszechnianie tradycji narodowej i państwowej,
• upowszechnianie i promocja twórczości artystycznej,
• upowszechnianie i promocja czytelnictwa,
• promocja kultury polskiej za granicą,
• zachowanie, waloryzacja i ochrona dziedzictwa kulturowego,
• ochrona polskiego dziedzictwa kulturowego za granicą,
• budowa i modernizacja infrastruktury kulturalnej,
• tworzenie warunków do ekspozycji, zakupów i upowszechniania sztuki współczesnej,
• zachowanie i upowszechnianie tradycji regionalnej i kultury ludowej,
• tworzenie i wdrażanie systemów informatycznych w sferze kultury,
• edukacja kulturalna społeczeństwa.
W celu uzyskania takiej dotacji instytucja kultury składa wniosek do właściwego ministra. Po jego pozytywnym rozpatrzeniu zawierana jest umowa, na podstawie której wypłacane są transze dotacji.
Z środków budżetu udzielane jest również wsparcie w ramach Funduszu Promocji Kultury, utworzonego na mocy ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
Środki z tego funduszu przeznaczone są na promowanie lub wspieranie:
• ogólnopolskich i międzynarodowych przedsięwzięć artystycznych,
• twórczości literackiej i czasopiśmiennictwa oraz działań na rzecz kultury języka,
• polskiego rozwoju czytelnictwa,
• ochrony polskiego dziedzictwa narodowego,
• młodych twórców i artystów,
• działań na rzecz dostępu do dóbr kultury osób niepełnosprawnych,
• zadań realizowanych w ramach projektów oraz projektów współfinansowanych z funduszy europejskich i międzynarodowych,
• inwestycji służących promowaniu i wspieraniu przedsięwzięć artystycznych, rozwojowi czytelnictwa, ochronie polskiego dziedzictwa narodowego, promocji młodych twórców i artystów oraz sztuki współczesnej,
• opłaty obciążeń finansowych instytucji kultury, których organizatorem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Także samorządy uprawnione są do udzielania dotacji. Dotacje takie mogą być przekazywane na rzecz państwowych instytucji kultury na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania dotacji państwowym instytucjom kultury przez jednostki samorządu terytorialnego.
Udzielenie takiej dotacji jest możliwe, pod warunkiem że występująca instytucja ma siedzibę na terenie województwa, w którym składa wniosek. Wniosek taki podlega ocenie pod względem formalnym i merytorycznym. Instytucje kultury, których wniosek został pozytywnie oceniony, otrzymują dotacje na podstawie umowy zawartej z samorządem.
Ustawa dopuszcza możliwość prowadzenia przez instytucje kultury działalności gospodarczej oraz wykraczającej poza obszar kultury. Dodatkowy rodzaj działalności musi być wpisany w statut instytucji. Należy jednak mieć na uwadze fakt, iż dopuszczenie takiej możliwości nie czyni z instytucji kultury podmiotów o charakterze gospodarczym. Działalność gospodarcza prowadzona jest pomocniczo; w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej.
Dodatkowym źródłem finansowania działań podejmowanych przez instytucje kultury stały się środki pomocowe z Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Ich beneficjentami są przede wszystkim nowe kraje członkowskie, wśród których Polska zajmuje obecnie pozycję lidera. W latach 2004–2006 dofinansowano z środków unijnych ponad 200 projektów z obszaru kultury na kwotę 1248 mln zł (320 mln euro) [18] . Głównym programem wspierającym działania w obszarze kultury był ZPORR, w szczególności działanie 1.4. Rozwój turystyki i kultury. W kolejnym cyklu finansowania (na lata 2007–2013) w ramach PO Infrastruktura i Środowisko wyznaczono priorytet XI Rozwój kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, którego operatorem jest MKiDN. Alokacja w jego ramach wyniosła ponad 400 mln euro (101 mln euro na ochronę dziedzictwa kulturowego, 304 mln euro na rozwój infrastruktury) [19] . Część funduszy w ramach EFRR przeznaczanych jest na działalność kulturalną, inwestycje w obszarze kultury finansowane w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych dotyczą przede wszystkim takich obszarów jak: ochrona dziedzictwa kulturowego, turystyka, rozwój urbanistyczny i rekreacja. Według danych MKiDN, do 5 lutego 2012 roku podpisano 60 umów na łączną kwotę ponad 3,5 mld zł, w tym około 2 mld pochodziło z EFRR. W propozycjach Komisji Europejskiej odnośnie do priorytetów na lata 2014–2020 dominujące jest odejście w wykorzystaniu funduszy strukturalnych w obszarze ochrony dziedzictwa kulturowego na rzecz inwestowania w wyzwalający postawy innowacyjne sektor kreatywny.
Niepubliczne podmioty prowadzące działalność kulturalną.
Rozdział ten dotyczy podmiotów nienależących do sektora publicznego. Część pierwsza obejmuje podmioty tak zwanego trzeciego sektora, a więc opierające swoją działalność na zasadzie non-profit. Część druga dotyczy podmiotów prowadzących działalność podlegającą mechanizmom rynkowym, tj. przemysły kultury.
Organizacje pozarządowe.
Najprostsza definicja organizacji pozarządowych określa je jako instytucje prywatne realizujące cele publiczne. Podmioty tworzące trzeci sektor opierają swoją działalność na zasadzie non-profit. Zasada ta nie zakłada prowadzenia nieefektywnej gospodarki – wręcz przeciwnie, działalność instytucji non-profit powinna umożliwiać osiąganie zysku, z tym zastrzeżeniem, że zysk ten nie powinien być dzielony między właścicieli czy udziałowców, ale przeznaczany na działalność statutową. Organizacje te stymulują wszelkiego typu działalność niezależną od państwowej, pozwalają obywatelom na „branie spraw w swoje ręce”, wspólnie z samorządami tworzą instytucjonalną podstawę społeczeństwa obywatelskiego [20] . Nie ma odrębnych przepisów dotyczących kulturalnej działalności non-profit, jednak w sektorze kultury działalność organizacji pozarządowych jest szczególnie istotna z uwagi na umożliwianie rozwoju kultury niekomercyjnej w ramach sektora prywatnego, sprzyjanie zasadzie demokracji kultury i pobudzanie aktywnego w niej uczestnictwa, łagodzenie dysproporcji w dostępie do kultury oraz urozmaicanie oferty podaży dóbr i usług kulturalnych.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 3 ust. 2) definiuje organizacje pozarządowe jako niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Sformułowanie „jednostki organizacyjne” wyklucza uznanie za organizacje pozarządowe osób fizycznych oraz spółek cywilnych, które nie są jako takie traktowane. Osobowość prawną stowarzyszeniom, związkom stowarzyszeń, fundacjom oraz spółdzielniom przyznają odrębne przepisy: Prawo o stowarzyszeniach [21] (art. 17, ust. 1 i 1a), ustawa o fundacjach [22] (art. 7, ust. 2) i Prawo spółdzielcze [23] (art. 11, ust. 2).
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 3, ust. 3) dopuszcza także prowadzenie działalności pożytku publicznego przez:
• osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych Kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego,
• stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego,
• spółdzielnie socjalne,
• spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, oraz
• kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej.
Wszystkie wymienione jednostki nie mogą działać w celu osiągnięcia zysku – zobowiązane są do przeznaczania całości dochodu na realizację celów statutowych oraz nieprzeznaczania zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Przepisów ww. ustawy (zgodnie z art. 3, ust. 4) nie stosuje się do partii politycznych i fundacji przez nie utworzonych, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz samorządów zawodowych.
Organizacje pozarządowe mogą starać się o uzyskanie specjalnego statusu Organizacji Pożytku Publicznego (OPP), który pozwala im między innymi na korzystanie z 1% odpisywanego od podatku od osób fizycznych. Zasady uzyskania tego statusu oraz wymagania związane z jego utrzymaniem określa omawiana już wcześniej ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Według raportu Stowarzyszenia Klon/Jawor [24] prezentującego dane na temat wąsko rozumianego sektora pozarządowego (tj. fundacji i stowarzyszeń), w 2010 roku w Polsce zarejestrowanych było 12 tys. fundacji i 71 tys. stowarzyszeń. Ponadto w całym kraju rejestruje się rocznie średnio ok. 4 tys. nowych stowarzyszeń i niemal 1 tys. fundacji.
Kultura i sztuka zajmują trzecie (po sporcie, turystyce i rekreacji oraz edukacji i wychowaniu) miejsce wśród najważniejszych dziedzin działań polskich organizacji pozarządowych. Aż 31% organizacji prowadzi działania w tym obszarze, a dla 14% jest to pole najważniejsze. Szczegółowe obszary działań prezentują się następująco: Dwie na pięć (42%) organizacji zajmujących się kulturą i sztuką (a więc 13% wszystkich – o pięć punktów procentowych więcej niż dwa lata wcześniej) angażuje się w działalność sceniczną, teatralną, muzyczną oraz kinematograficzną. Jedna trzecia (34%) organizacji kulturalnych (a więc 11% wszystkich organizacji, także wzrost o pięć punktów procentowych) działa w obszarze sztuk plastycznych, malarstwa, rzeźby, fotografii, architektury, wzornictwa; niemal taki sam odsetek – w obszarze ochrony zabytków i miejsc pamięci narodowej, podtrzymywania tradycji narodowych, regionalnych, kulturowych, prowadzenia muzeów. Jednak aż 45% (14% wszystkich) wskazało na inną działalność w dziedzinie kultury i sztuki [25] .
W 2011 roku Główny Urząd Statystyczny opublikował wyniki własnego badania trzeciego sektora w Polsce [26] . Według tego raportu 73% organizacji trzeciego sektora prowadziło wyłącznie nieodpłatną działalność statutową, 19% badanych jednostek prowadziło odpłatną działalność statutową, ale nie prowadziło działalności gospodarczej. Organizacje prowadzące oprócz działalności statutowej także działalność gospodarczą stanowiły jedynie 8% jednostek objętych badaniem. Dane te dotyczą jednak sektora ogółem i nie koniecznie muszą być reprezentatywne dla organizacji działających w obszarze kultury.
Stowarzyszenia.
Tworzenie i działalność stowarzyszeń reguluje ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Według tej ustawy (art. 2 ust. 1) stowarzyszenie to dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych. Dobrowolność stowarzyszenia polega na swobodzie tworzenia i zakończenia ich działalności oraz przystąpienia do istniejącego stowarzyszenia, jak i wystąpienia z niego. Stowarzyszenie jako jednostka samorządna samodzielnie określa cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne. Trwałość stowarzyszenia oznacza, że istnieje ono niezależnie od konkretnego składu swoich członków (pod warunkiem że jest ich ponad 15). Z kolei niezarobkowy cel stowarzyszenia odróżnia je od innych zrzeszeń. Celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności gospodarczej i osiąganie zysków, jak również przysporzenie korzyści majątkowych jego członkom. Dlatego też dopuszczona prawnie działalność gospodarcza stowarzyszenia może być wyłącznie działalnością uboczną i służyć jako jedno ze źródeł pozyskiwania funduszy na realizację celów statutowych.
Zgodnie z prawem założyć stowarzyszenie może grupa minimum 15 osób, które uchwalają statut i wybierają komitet założycielski. Przystąpienie do stowarzyszenia następuje w drodze oświadczenia woli potencjalnego członka stowarzyszenia oraz oświadczenia stowarzyszenia o jego przyjęciu. Obligatoryjną zawartość statutu określają odpowiednie artykuły ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Zebranie założycielskie może wybrać władze stowarzyszenia, upoważnione do podejmowania decyzji w jego imieniu. W przypadku braku takiego organu decyzje podejmowane są przez wszystkich członków w trakcie walnych zgromadzeń. Obowiązkowe jest jednak ustanowienie komitetu założycielskiego, którego głównym zadaniem jest doprowadzenie do rejestracji stowarzyszenia i otrzymania osobowości prawnej. Komitet nie ma określonej liczby osób, w praktyce najczęściej jest to 3 członków założycieli stowarzyszenia.
Istnieje również możliwość założenia stowarzyszenia zwykłego – formy uproszczonej, nieposiadającej osobowości prawnej. Zgodnie z ustawą Prawo o stowarzyszeniach (art. 40, ust. 2) co najmniej 3 osoby, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. O utworzeniu stowarzyszenia zwykłego jego założyciele informują na piśmie właściwy, ze względu na przyszłą siedzibę stowarzyszenia, organ nadzorujący. Ustawa jasno precyzuje ograniczenia takiej formy działalności. Stowarzyszenie zwykłe nie może powoływać terenowych jednostek organizacyjnych, łączyć się w związki stowarzyszeń, zrzeszać osób prawnych, prowadzić działalności gospodarczej, a także przyjmować darowizn, spadków i zapisów oraz otrzymywać dotacji czy korzystać z ofiarności publicznej. Stowarzyszenie zwykłe uzyskuje środki na swoją działalność ze składek członkowskich.
Fundacje.
Tworzenie i funkcjonowanie fundacji reguluje ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 8 maja 2001 r. w sprawie ramowego zakresu sprawozdania z działalności fundacji. Zgodnie z Uchwałą Sądu Najwyższego z 7 lipca 1993 r. (sygn. akt: III CZP 88/93, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej” 1994, poz. 14.) fundacja jest to formalnie spersonifikowany (osobowość prawna) majątek, o którego przeznaczeniu (i sposobie wykorzystania) decyduje wola fundatora. Fundacja może być ustanawiana wyłącznie w celu realizacji celów społecznie lub gospodarczo użytecznych (nie dla celów prywatnych). Fundacja jest zakładem, a więc – w odróżnieniu od np. stowarzyszeń, związków zawodowych, partii czy samorządów zawodowych – nie ma członków (jest bezosobowa). Jest przez to bardziej niezależna, a o celu, majątku, zasadach działania decyduje jej twórca.
Fundatorem (założycielem fundacji) może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna. Fundator może być jeden, ale może być ich kilku. Ustawa o fundacjach (art. 2, ust. 1) dopuszcza możliwość, że fundatorem jest obcokrajowiec lub osoba prawna z siedzibą w innym kraju. Akt fundacyjny następuje na podstawie oświadczenia woli fundatora (w formie aktu notarialnego lub testamentu). W oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację. Późniejsze uprawnienia fundatora są określone w statucie fundacji.
Zgodnie z ustawą (art. 5, ust. 1) statut fundacji ustalany jest przez fundatora lub upoważnioną przez niego osobę fizyczną lub prawną (art. 6, ust. 1). Statut fundacji powinien określać jej nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności, skład i organizację zarządu (jedyny obligatoryjny organ fundacji), sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać tworzenie obok zarządu innych organów fundacji.
Fundator ma również obowiązek określenia kapitału założycielskiego fundacji, stanowiącego jej majątek pierwotny (mogą to być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości). Ustawa nie określa wysokości kapitału początkowego. Fundacje podlegają obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym – na tej podstawie uzyskują osobowość prawną.
Współpraca sektora pozarządowego z sektorem publicznym.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie określa zasady i formy współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Współpraca taka może odbywać się w szczególności na zasadzie:
1) zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie;
2) wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności;
3) konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji;
4) konsultowania projektów aktów normatywnych z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;
5) tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej;
6) umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej;
7) umów partnerstwa określonych w ustawie z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [27] .
Samorządy terytorialne uchwalają roczne programy współpracy z organizacjami pozarządowymi, zawierające priorytetowe kierunki działania i określające warunki współpracy. Prawo dopuszcza również uchwalanie wieloletnich programów współpracy na okres do 5 lat.
Projekty realizowane na zasadzie zlecenia (powierzenia) lub wsparcia realizacji przez organy administracji publicznej wszystkich szczebli stanowią gros działalności organizacji pozarządowych. Wyłanianie wykonawców odbywa się na zasadzie otwartych konkursów ofert, których warunki są ramowo określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, określonych w odrębnych przepisach, ten tryb może zostać pominięty.
Powierzanie i wspieranie realizacji przez organizacje pozarządowe zadań publicznych związane jest z udzieleniem przez organ administracji publicznej dotacji na ten cel. Generalną podstawę do przekazania jakichkolwiek środków publicznych na rzecz podmiotów prywatnych w formie dotacji stanowią przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126). Wśród dotacji celowych znajdują się środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym (art. 127).
Coraz powszechniejsze staje się udzielanie organizacjom pozarządowym wsparcia pozafinansowego. Składa się na nie m.in.: udostępnianie lokali z zasobów komunalnych na preferencyjnych warunkach lub nieodpłatnie, promowanie działań organizacji przez lokalne samorządy, tworzenie w strukturach samorządowych komórek organizacyjnych realizujących działania adresowane do podmiotów trzeciego sektora. Wsparcie tego typu udzielane jest głównie przez samorządy.
Finansowanie działalności organizacji pozarządowych.
Jak wspomniano wcześniej, głównym źródłem przychodów organizacji pozarządowych w Polsce są dotacje z środków publicznych (w szczególności szczebla samorządowego, ale również centralnego i ponadnarodowego – programy Unii Europejskiej). Organizacje non-profit pozyskują fundusze również z innych źródeł, takich jak międzynarodowe programy prowadzone przez instytucje typu parasolowego czy fundacje kapitałowe. Prawo dopuszcza możliwość prowadzenia przez organizacje pozarządowe działalności gospodarczej, pod warunkiem jednak że jest to działalność uboczna, z której wszelkie dochody przeznaczane są na działalność statutową.
Dodatkowymi formami przychodów organizacji pozarządowych są darowizny i składki członkowskie (w przypadku stowarzyszeń). Dla organizacji non-profit jest to istotne źródło przychodów, jako że w myśl polskiego ustawodawstwa koszty bieżące organizacji mogą być pokrywane tylko ze środków uzyskanych z tytułu darowizn. Według definicji Głównego Urzędu Statystycznego, koszty bieżące czy też koszty stałe organizacji to: nakłady osobowe, a także koszty zużycia materiałów, przedmiotów nietrwałych i energii, koszty usług obcych (innych niż B+R) obejmujące: obróbkę obcą, usługi transportowe, remontowe, bankowe, pocztowe, telekomunikacyjne, informatyczne, wydawnicze, komunalne itp., koszty podróży służbowych oraz pozostałe koszty bieżące obejmujące w szczególności podatki i opłaty obciążające koszty działalności i zyski, ubezpieczenia majątkowe i ekwiwalenty na rzecz pracowników – w części, w której dotyczą działalności B+R. Nakłady bieżące ogółem nie obejmują amortyzacji środków trwałych, a także podatku VAT. Są to zatem wszystkie koszty, które organizacja, aby funkcjonować, musi ponosić. Część z nich, jak np. czynsz czy opłaty telekomunikacyjne, to de facto pośrednie koszty realizacji projektów – trudno sobie bowiem wyobrazić, że można zrealizować projekt bez lokalu czy też korzystania z telefonu. Mimo to, zgodnie z art. 176 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Finansowaniu z środków publicznych podlegają więc konkretne zadania, a rozliczeniu tylko wydatki związane bezpośrednio z realizacją zadania. Nie ma więc możliwości zakwalifikowania wydatków pośrednich w odpowiednich proporcjach procentowych, związanych np. z zapłatą czynszu, kosztami energii, telefonów. Dodatkowo polskie organizacje pozarządowe, nieposiadające działalności gospodarczej, nie mają możliwości generowania żadnych zysków na działalność statutową. Jeśli dodamy do tego fakt, że władze publiczne nie mają możliwości prawnych przyznawania dotacji na działalność bieżącą organizacji (granty instytucjonalne) otrzymamy niepokojący obraz, z którego wynika, że koszty bieżące organizacji pozarządowych w Polsce mogą być pokrywane tylko i wyłącznie z darowizn.
Organizacje pozarządowe mogą otrzymywać darowizny od osób fizycznych (na podstawie art. 26 ust. 1, p. 9 oraz ust. 6e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) i od osób prawnych (na podstawie art. 18 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). W takim przypadku osoba fizyczna ma prawo do skorzystania z odpisu od podatku dochodowego w wysokości do 6% dochodu, natomiast osoba prawna do 10% dochodu. Ponadto ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych przewiduje możliwość odliczania od podatku darowizn przekazanych organizacjom posiadającym status pożytku publicznego w wysokości do 1% podatku rocznie. Wpływy z tego tytułu w ostatnich latach ulegają systematycznemu wzrostowi, co jest zasługą przede wszystkim skutecznych akcji informacyjnych prowadzonych przez zainteresowane organizacje. Należy tu jednak podkreślić, że środki z tego tytułu uzyskują w Polsce głównie organizacje charytatywne. Pozostałe organizacje pozarządowe, działające w takich obszarach jak np. kultura, nie mają szans z nimi konkurować.
Obecnie stosunek państwa do sektora pozarządowego wyraża się w ustawie zasadniczej, ustawach o fundacjach i stowarzyszeniach, ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawie o finansach publicznych oraz ustawach o podatku dochodowym od osób prawnych i ustawie o podatku od towarów i usług VAT. Polityka wobec organizacji pozarządowych kształtowana jest na szczeblu centralnym i lokalnym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości organy publiczne, wykonując nałożone na nie zadania publiczne, powinny korzystać z działalności podmiotów niepublicznych świadczących usługi społeczne. Natomiast zasada subsydiarności stanowi połączenie idei ograniczenia interwencjonizmu państwa i zasady podziału obowiązków między sektorem publicznym a trzecim sektorem. Jednak w praktyce zasady te nie są w pełni realizowane. Polityka społeczna nie uwzględnia w pełni zasady równoprawności podmiotów publicznych i społeczno-prywatnych w dostępie do zadań publicznych i ich finansowania ze środków budżetowych, ubezpieczeniowych i funduszy europejskich. W przypadku zasady subsydiarności mamy do czynienia z jej zawężeniem i ograniczeniem do wybranych zakresów z pominięciem innych sfer, a tym samym do koncesjonowania zasady pomocniczości i partnerstwa publiczno-społecznego [28] .
Podmioty prywatne.
Podmioty prywatne prowadzące działalność w obszarze kultury w większości zaliczają się do przemysłów kultury. Konkretnie są to przedsiębiorstwa oraz organizacje gospodarcze należące do osób prywatnych lub takie, w których państwo lub samorząd ma udziały – nieprzekraczające jednakże 50% całości. Badania uczestnictwa w kulturze wskazują na to, że dominująca część wydatków na kulturę i poświęcanego kulturze czasu przeznaczana jest na konsumpcję dóbr i usług wytwarzanych przemysłowo. W literaturze fachowej istnieje wiele różnorodnych definicji przemysłów kultury, zależnych od modelu polityki kulturalnej. Dla obszaru Unii Europejskiej kluczowym okazało się opracowanie KEA European Affairs [29] . W raporcie The Economy of Culture in Europe poza tradycyjnie rozumianymi przemysłami kultury, takimi jak kinematografia, fonografia czy wydawnictwa, wymienia się także media (prasę, radio i telewizję), sektory kreatywne (takie jak moda, projektowanie wnętrz i wzornictwo przemysłowe), turystykę kulturalną, a także tradycyjne dziedziny sztuki (sztuki performatywne, sztuki wizualne i dziedzictwo). Raport zawiera dane dotyczące socjoekonomicznej siły sektora kreatywnego – oszacowanej po raz pierwszy dla obszaru Europy, badanie dotyczyło również wpływu sektora kultury na rozwój powiązanych przemysłów, takich jak nowe technologie.
W Polsce przemysły kultury nie podlegają osobnym uwarunkowaniom prawnym. Funkcjonują na zasadach wspólnych dla wszystkich podmiotów prywatnych. Ich siła i znaczenie ekonomiczne były przez wiele lat nierozpoznane. W 2010 roku ukazał się raport Znaczenie gospodarcze sektora kultury opracowany przez Instytut Badań Strukturalnych [30] , który zawiera analizę uwarunkowań wynikających z różnego sposobu definiowania sektora kultury i sektora kreatywnego oraz szacunki, zakładające wahania wartości w zależności od rozpatrywanego zbioru danych, dotyczące znaczenia ekonomicznego tych sektorów w Polsce w oparciu o dane z 2008 roku. W raporcie wykorzystano definicję sektora kreatywnego tożsamą z przyjętą przez KEA European Affairs w raporcie The Economy of Culture in Europe. Z raportu IBS wynika, iż: Produkt wytworzony w przemysłach kultury wyniósł w badanym okresie ok. 17,6 miliardów złotych. Wartość dodana szerzej definiowanych przemysłów kreatywnych była o 54 proc. większa i przekroczyła 27,5 miliardów złotych. W analizowanym okresie, w sektorze kultury zatrudnionych było ponad 260 tysięcy osób, natomiast liczba pracujących w przemysłach kreatywnych była wyższa o 44 proc. i wyniosła niemal 375 tysięcy. Wielkości te przekładają się na udział w produkcie krajowego brutto Polski w 2008 roku rzędu 1,6% dla sektora kultury oraz 2,5% dla przemysłów kreatywnych. W przypadku zatrudnienia udział ten ocenia się odpowiednio na 1,9% i 2,7% pracujących [31] .
Poza przemysłową produkcją dóbr i usług kulturalnych istnieje również cały wachlarz podmiotów prywatnych prowadzących działalność o charakterze kulturalnym, od prywatnych teatrów po klubokawiarnie. Ich działalność nie podlega osobnym przepisom prawnym, traktowana jest jako jeden z obszarów działalności gospodarczej. Podmioty te jako firmy prywatne nastawione są na zysk. Ich oferta jest komercyjna, często rozrywkowa, co jednak nie umniejsza jej roli kulturotwórczej. Nie istnieją szczegółowe badania dotyczące tego sektora, jednak znaczenie działalności podmiotów prywatnych dla poszerzania i dywersyfikacji oferty kulturalnej jest powszechnie doceniane.
Podsumowanie i nowe kierunki rozwoju.
W polskim sektorze kultury dominują podmioty publiczne, co wynika z przyjętego modelu organizacji państwa i uznawania kultury za istotny element życia społecznego podlegający ochronie. Organizacje pozarządowe działające w obszarze kultury zapewniają uzupełnienie dostępnej oferty kulturalnej oraz, zgodnie z zasadą subsydiarności, realizują powierzone im zadania publiczne. Podmioty prywatne z kolei, działając zgodnie z zasadami wolnego rynku, proponują ofertę komercyjną. Dzięki tak zróżnicowanym formom działalności oferta kulturalna zawiera zarówno tradycyjne, jak i nowatorskie przedsięwzięcia. Skierowana jest na upowszechnianie, promowanie i prowadzenie różnorodnej działalności kulturalno-artystycznej.
W kulturze i jej zarządzaniu wiele się zmieniło po 1989 roku. W latach 90. transformacja gospodarki z planowej w rynkową, a także reformy administracyjne wymusiły szereg działań adaptacyjnych ze strony sektora kultury. Były to często działania bardzo radykalne, ale nie wynikały ze strategicznego myślenia o rozwoju kultury, tylko zmian natury ogólnej. Zmiany te jednakże przyniosły wiele pozytywnych efektów. Niemal wszystkie szczeble samorządów okazały się sprawnymi gospodarzami sfery kultury, co więcej – poza bieżącym administrowaniem środkami publicznymi przeznaczanymi na kulturę odczuwają potrzebę planowania perspektywicznego w tej dziedzinie. Jednak wciąż brakuje systemowych zmian, które byłyby zgodne z oryginalną polityką kulturalną realizowaną konsekwentnie w oparciu o nowoczesny ustrój prawny kultur. Kultura, według znawców tematyki, to jedyny niezreformowany sektor gospodarki w Polsce [32] .
W Europie stosuje się wiele rozwiązań prawnych i organizacyjnych usprawniających działalność w obszarze kultury. Tworzone są między innymi organizacje QUANGOs (quasi non-governmental organizations), czyli instytucje publiczne działające na zasadach organizacji pozarządowych, zajmujące się dystrybucją środków publicznych na cele kulturalne zgodnie z zasadą przedłużonego ramienia. Zapewnia to przejrzystość i odpolitycznienie finansowania kultury subsydiowanej. W Polsce część odpowiedzialności za dystrybuowanie środków finansowych na poziomie centralnym przejmują narodowe instytuty kultury, jednak z uwagi na ich status publicznych instytucji kultury nie mogą uchodzić za QUANGOs.
Powszechnym rozwiązaniem są również rady powiernicze wprowadzane do publicznych instytucji kultury. Rady takie powoływane są jako organ założycielski instytucji lub przez inne jednostki, jak inne organy administracji publicznej, inne instytucje kultury i/lub przez wcześniej powołanych członków. Z zasady rady powiernicze składają się z przedstawicieli różnych dziedzin – od specjalistów związanych z obszarem działalności instytucji, poprzez osoby zasłużone dla kultury i sztuki, posiadające społeczny szacunek z racji piastowanych stanowisk, przedstawicieli bądź to organów założycielskich, bądź to wskazanych wyżej środowisk, przedstawicieli mecenasów kultury i sponsorów, po specjalistów z dziedzin finansów i zarządzania. Członkostwo w radzie to funkcja honorowa i społeczna. Rady powiernicze są sytuowane najwyżej w strukturze organizacyjnej instytucji kultury, są za ich działalność odpowiedzialne i ponoszą tę odpowiedzialność zarówno wobec społeczeństwa, jak i organów nadzorczych. Członkowie rad są zatem zobowiązani do działania rzetelnego, uczciwego, pro-społecznego, wykorzystującego ich wiedzę i możliwości w celu jak najlepszego funkcjonowania instytucji. Obecnie możliwość utworzenia rady powierniczej przy instytucji kultury w Polsce mają jedynie muzea (na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, Dz. U. 1997, nr 5, poz. 24 z późn. zm.) i pomimo dyskusji na ten temat, nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wprowadziła szerszego zastosowania takiego rozwiązania.
W wielu krajach w celu podniesienia efektywności wydatkowania środków publicznych stosuje się rozróżnienie dotacji na podmiotowe (służące utrzymaniu instytucji) i celowe (przeznaczone na realizację konkretnych zadań). Rozwiązanie to w Polsce, pomimo dopuszczalności przez prawo, jest rzadko stosowane.
Dywersyfikację źródeł finansowania kultury zapewniają mechanizmy zachęcające podmioty prywatne do inwestowania w sektor kultury i wspierania władz publicznych w finansowaniu tego obszaru. Są to m.in. różnego rodzaju ulgi podatkowe czy promowanie strategii sponsoringu korporacyjnego (m.in. na zasadach Corporate Social Responsibility – CSR).
Innym rodzajem działań wzmacniających potencjał społeczno-ekonomiczny sektora kultury jest promowanie różnorodnych form współpracy międzysektorowej, w tym partnerstw kreatywnych, rozumianych jako zawierane między sektorem kultury i sektorem kreatywnym a innymi sektorami gospodarki, sektorem publicznym czy podmiotami działającymi w obszarze edukacji, szkoleń itd. Ich celem jest wytwarzanie innowacyjnych treści oraz transfer zdolności kreatywnych z kultury do innych dziedzin gospodarki i życia społecznego.
W najogólniejszym rozumieniu kultura to całokształt materialnego i duchowego dorobku ludzkości gromadzony, utrwalany i wzbogacany w ciągu jej dziejów, przekazywany z pokolenia na pokolenie [1] . Sferę kultury rozumianą w kontekście zarządzania należy traktować, jako branżowo zorganizowany sektor o charakterze instytucjonalnym i pozainstytucjonalnym, który umożliwia uprawianie twórczości artystycznej (np. malarstwo), aktywność w obszarze sztuk wykonawczych (np. muzyka, opera, przedstawienia sceniczne), a także ochronę i udostępnianie obiektów materialnego i duchowego dziedzictwa (m.in. biblioteki, muzea, archiwa, ośrodki dokumentacji). Jednocześnie do sfery tej należy edukacja artystyczna – jako narzędzie oraz miejsce budowania kompetencji do twórczej i ciągłej edukacji, pogłębiania wiedzy o znaczeniu kultury i zdobywania kompetencji do pomnażania wszelkich form aktywności twórczej. Ważnym zagadnieniem są także alokacje finansowe będące efektem korzystania z różnorodnych wytworów i produktów przemysłów kultury [2] . Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej definiuje działalność kulturalną jako tworzenie, upowszechnianie i ochronę kultury [3] .
Z perspektywy ekonomiki kultury [4] , dobra i usługi kulturalne wyróżniają się tym, że wymagają kreatywności, generują i przekazują znaczenia symboliczne, a ich efekty objęte są prawem autorskim [5] . Są to tzw. dobra posiadające pozytywne efekty zewnętrzne (merit goods), czyli takie, których rozwój jest społecznie akceptowany bez względu na wielkość istniejącego na nie popytu. W przypadku kultury pozytywne efekty zewnętrzne polegają na dbałości o tożsamość narodową, regionalną czy lokalną, kreatywność, umiejętność obcowania z innymi i pożyteczne zagospodarowanie czasu wolnego [6] .
Modele finansowania kultury.
Współcześnie wzrasta rola kultury jako ważnego czynnika rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz warunku niezbędnego do zrównoważonego rozwoju. To przekonanie odzwierciedlają dokumenty Unii Europejskiej, między innymi Plan prac w dziedzinie kultury na lata 2011–2014 [7] . Kultura i przemysły kreatywne zostały również uwzględnione w polityce spójności UE na lata 2014–2020. Tym zagadnieniom poświęcony jest także osobny projekt – Creative Europe 2014 -2020 [8] .
W Europie można wskazać kilka tendencji w organizowaniu i finansowaniu działalności kulturalnej:
• publiczne finansowanie kultury dominuje nad prywatnym;
• wzrasta rola samorządu terytorialnego i NGO;
• upowszechnia się pośrednie finansowanie kultury;
• państwo zachęca do finansowania prywatnego;
• interwencjonizm państwa w obszarze przemysłów kultury;
• poszukuje się nowych źródeł finansowania kultury (loterie);
• państwo wspiera instytucje, projekty i twórców;
• publiczne instytucje kultury stają się autonomiczne i ustabilizowane finansowo.
W polskim modelu finansowania kultury sektor publiczny jest głównym źródłem finansowania. Prywatne środki pozostają źródłem uzupełniającym. Dbałość o upowszechnienie kultury i dziedzictwa narodowego oraz podejmowanie aktywnych działań na rzecz ich udostępniania społeczeństwu jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. Zgodnie z przepisem art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury. Obowiązek sprawowania mecenatu nad działalnością kulturalną, w tym wspierania i promocji twórczości, edukacji kulturalnej, inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami nakłada na państwo ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej [9] .
Jednym z najistotniejszych procesów, jakie dokonały się w Polsce w obszarze kultury po transformacji ustrojowej, była decentralizacja. Na początku lat 90. większość placówek upowszechniania kultury, tj. biblioteki, domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby została przejęta przez gminy. Dopełnieniem procesu decentralizacji była reforma administracyjna. Organizatorami większości dotychczas państwowych instytucji kultury stały się jednostki samorządu wojewódzkiego oraz – w nielicznych przypadkach – powiatowego [10] . Obecnie wśród podmiotów prowadzących działalność kulturalną można wyróżnić:
• publiczne instytucje kultury – narodowe, samorządowe i współprowadzone, oraz
• podmioty niepubliczne – organizacje pozarządowe i podmioty prywatne prowadzące komercyjną działalność gospodarczą.
Publiczne instytucje kultury.
W obszarze kultury w Polsce dominują podmioty publiczne [11] . W związku z tym rozwój instytucji kultury jest w dużej mierze uzależniony od wydatków budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego [12] . Według danych Głównego Urzędu Statystycznego w 2011 roku w Polsce działało ponad 15 tys. instytucji kultury. Po kilkuletnim okresie wzrostu w 2011 roku odnotowano spadek liczby niemal wszystkich typów instytucji w stosunku do roku poprzedniego.
Tabela 1. Liczba instytucji kultury w Polsce w latach 2010–2011 według typów:
| Typ instytucji | 2010 | 2011 |
| Muzea | 782 | 777 |
| Teatry i instytucje muzyczne | 183 | 173 |
| Domy ośrodki kultury, kluby i świetlice | brak danych | 3708 |
| Galerie i salony sztuki | 370 | 352 |
| Kina stałe | 438 | 448 |
| Biblioteki publiczne z filiami | 8342 | 8290 |
| Placówki informacyjno-biblioteczne* | brak danych | 1962 |
* Przez placówki informacyjno-biblioteczne rozumie się biblioteki naukowe, fachowe, pedagogiczne, fachowo-beletrystyczne, ośrodki informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej oraz towarzystw naukowych.
Źródło: Na podstawie raportów GUS, Kultura w 2010 roku, Działalność instytucji kultury w Polsce w 2010 r. oraz Działalność instytucji kultury w Polsce w 2011 r.
Zróżnicowany jest poziom dostępności oferty kulturalnej w poszczególnych województwach. Lepsza dostępność do instytucji kultury jest związana z rozwojem gospodarczym i stopniem urbanizacji regionu. Największa różnorodność instytucji kultury występuje w dużych miastach, w mniejszych miejscowościach i na wsiach podstawowe znaczenie dla możliwości korzystania z publicznej oferty kulturalnej mają domy i ośrodki kultury, świetlice i biblioteki [13] .
Organizacja i zarządzanie publiczną instytucją kultury.
Podstawowym aktem regulującym kwestie organizacji i działalności instytucji kultury w Polsce jest ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 2 ustawy formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności:
• teatry,
• opery,
• operetki,
• filharmonie,
• orkiestry,
• instytucje filmowe,
• kina,
• muzea,
• biblioteki,
• domy kultury,
• ogniska artystyczne,
• galerie sztuki,
• ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.
Można wyróżnić trzy formy instytucji publicznych prowadzących działalność kulturalną, w zależności od organizatora:
• państwowe,
• samorządowe,
• współprowadzone (w rejestrze Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego lub organizatorów samorządowych).
Za organizację placówki kultury odpowiada organ ją powołujący. Do zadań organizatora należy:
• wydanie aktu tworzącego placówkę kultury,
• wskazanie nazwy placówki kultury,
• określenie rodzaju działalności,
• wskazanie siedziby,
• wskazanie przedmiotu działania,
• zapewnienie środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej,
• zapewnienie środków do utrzymania obiektu, w którym instytucja prowadzi działalność.
Organizator wydając akt utworzenia instytucji określa, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną. Status instytucji artystycznej posiadają podmioty prowadzące działalność artystyczną w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców. Są to w szczególności teatry, filharmonie, opery i operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne [14] . Działalność takiej instytucji organizowana jest w oparciu o sezony artystyczne, na które ustala się plany repertuarowe. Sezon rozpoczyna się 1 września, a kończy 31 sierpnia następnego roku.
Organ powołujący do życia ma uprawnienia do wprowadzania zmian w zakresie organizacji wewnętrznej placówki poprzez:
• połączenie dwóch odrębnych instytucji,
• podział instytucji kultury na dwie lub więcej,
• wydzielenie z danej instytucji kultury odrębnego podmiotu,
• likwidację instytucji.
Organizator może przeprowadzić likwidację instytucji kultury wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Zmiana organizacji instytucji kultury może mieć miejsce na podstawie umowy zawartej pomiędzy organizatorami, na mocy której może nastąpić:
• tworzenie lub łączenie instytucji kultury,
• prowadzenie wspólnej instytucji kultury przez dwóch lub więcej organizatorów.
Zmieniona na podstawie takiej umowy instytucja kultury może funkcjonować jako instytucja wspólna organizatorów, którzy ją utworzyli, chyba że postanowienia niniejszej umowy stanowią inaczej.
Jedną z form zmiany organizacji placówki kultury jest również przekazanie prowadzenia instytucji kultury:
• jednostce samorządu terytorialnego przez jednostkę administracji centralnej, przy czym instytucja taka pozostaje państwową instytucją kultury i otrzymuje konieczne do wykonania zadań środki finansowe. Kwestie przekazania samorządowi instytucji kultury określa umowa. Przekazanie to może nastąpić w związku z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie działalności kulturalnej;
• przez jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz innego samorządu. Przekazanie to następuje w związku z wykonywaniem zadań własnych samorządu w zakresie działalności kulturalnej i następuje w drodze umowy. Warunkiem koniecznym przekazania jest potwierdzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego posiadania programu działania oraz środków na prowadzenie instytucji kultury, którą przejmuje.
W momencie wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć swoją działalność. Dokumentem, który porządkuje organizację wewnętrzną placówki kultury, jest statut. Powinien on uwzględniać takie informacje jak:
• nazwę, teren działania i siedzibę placówki kultury,
• zakres działalności,
• organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,
• sposób uzyskiwania środków finansowych,
• zasady dokonywania zmian statutowych,
• postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli placówka zamierza działalność taką prowadzić [15] .
Dodatkowo instytucja może, choć nie musi, posiadać wewnętrzny regulamin stanowiący uzupełnienie zapisów statutu. Jest on nadawany przez dyrektora instytucji po pozytywnym zaopiniowaniu przez organizatora oraz organizacje działające wewnątrz instytucji kultury, tj. organizacje związkowe czy stowarzyszenia twórców [16] .
Nadzór nad instytucją kultury sprawuje dyrektor. Zgodnie z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej do jego głównych zadań należy zarządzanie instytucją oraz reprezentowanie jej na zewnątrz. W ustawie wskazana została wyłącznie funkcja nadzorcza nad placówką. Szerzej kompetencje dyrektora określa statut nadany przez organizatora. Dyrektora instytucji kultury powołuje jej organizator. Może się to odbyć w trybie konkursowym i pozakonkursowym. Kandydat zaproponowany przez organizatora musi zostać zaakceptowany przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres do pięciu sezonów, dyrektora instytucji kultury innej niż artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może zostać odwołany w następujących przypadkach:
• na własną prośbę,
• z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie powierzonych mu obowiązków,
• z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem,
• w razie odstąpienia od realizacji programu działania placówki kultury, który uzgodniony został z organizatorem,
• w razie przekazania państwowej placówki kultury jednostce samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań własnych z zakresu kultury jednostki samorządu terytorialnego.
Specyficzną formą organizacji wewnętrznej instytucji kultury jest powierzenie zarządzania nią osobie fizycznej lub prawnej. Decyzję w tej sprawie podejmuje organizator. Polega to na zawarciu umowy (kontraktu menedżerskiego) między organizatorem a zarządcą na czas oznaczony, nie krótszy jednak niż trzy lata. W przypadku, gdy zarządcą zostaje osoba prawna, umowa powinna także uregulować, kto jest bezpośrednio uprawniony do dokonywania czynności zarządczych w jej imieniu. Do wyboru zarządcy stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2010, nr 113, poz. 759 z późn. zm.).
W dobrze funkcjonującej, nowoczesnej instytucji kultury niezwykle istotna jest kompetentna kadra. W instytucjach kultury wyróżnia się trzy podstawowe grupy pracowników:
• pracownicy merytoryczni (programowi), do zadań których należy podejmowanie decyzji o znaczeniu placówki,
• pracownicy obsługi,
• pracownicy administracji (księgowość), zajmujący się dystrybucją środków finansowych oraz rozliczeniami finansowymi.
Instytucje kultury muszą zatrudniać pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje. Zawody związane z kulturą zaklasyfikowane są do grupy specjalistów. Głównym zadaniem tych zawodów jest wdrażanie do praktyki koncepcji i teorii naukowych lub artystycznych, powiększanie dotychczasowego stanu wiedzy poprzez badania i twórczość oraz systematyczne nauczanie w tym zakresie [17] . Do grupy tej zaliczono następujące zawody: kulturoznawcy, pedagodzy, literaci, dziennikarze i pokrewni, artyści plastycy, choreografowie i tancerze.
Zatrudnienie pracowników w instytucjach kultury ma różną podstawę prawną:
• w instytucjach kultury, dla których podstawą prawną jest ustawa o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, podstawę prawną stanowi Kodeks pracy oraz przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,
• w urzędach gmin, w których instytucja kultury działa jako wydział, podstawą zatrudnienia jest ustawa o pracownikach samorządowych,
• w instytucjach oświatowo-wychowawczych zastosowanie ma ustawa o pracownikach samorządowych oraz ustawa Karta nauczyciela w zależności od statusu pracownika.
Prawa i obowiązki pracowników instytucji kultury powstałych na mocy ustawy określają przepisy Kodeksu pracy. W przypadkach szczególnych stosowane są przepisy ustawy. Przykłady odstępstw od przepisów Kodeksu pracy w przypadku pracowników zatrudnionych w instytucji kultury:
• okres rozliczeniowy czasu pracy w placówce kultury może zostać przedłużony do 12 miesięcy z uwagi na specyfikę organizacji pracy. Ustalenie przedłużonego okresu rozliczeniowego następuje na podstawie:
- układu zbiorowego pracy,
- porozumienia zawartego między pracodawcą a pracownikami po uprzednim zawiadomieniu właściwego inspektora pracy;
• brak zastosowania art. 151 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik pracujący w niedziele powinien korzystać co najmniej raz na 4 tygodnie z niedzieli wolnej od pracy.
Ustawa reguluje czas pracy w instytucji kultury w następujący sposób:
• czas pracy ustalany jest na okresy nie krótsze niż 2 tygodnie,
• w uzasadnionych przypadkach zastosowanie ma przerywany czas pracy, przewidujący nie więcej niż jedną przerwę w pracy w ciągu doby, trwającą do 5 godzin,
• dni wolne od pracy mogą być ustalane odpowiednio do rozkładu czasu pracy.
Praktyką zalecaną dla dyrektorów instytucji kultury jest praca metodą projektową. Polega ona na realizacji konkretnego przedsięwzięcia w określonym terminie. Odpowiedzialni za jego realizację są oddelegowani w tym celu pracownicy. Możliwość wykonywania projektów wynikających z własnych pasji i zainteresowań sprawia, że pracownicy mają satysfakcję z realizowanego przedsięwzięcia i przyjmują za nie odpowiedzialność. Taka metoda pracy może przyczynić się do przekształcenia hierarchicznej struktury organizacji w bardziej poziomą oraz do wykorzystania pełnego potencjału zespołu. Pozwala też lepiej diagnozować potrzeby i problemy środowiska lokalnego, reagować na nie, tworzy również szansę na zdobywanie dofinansowania z zewnętrznych źródeł.
Finansowanie działalności instytucji kultury.
Zgodnie z art. 28 ustawy instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Instytucje kultury dysponują powierzonym mieniem samodzielnie, zgodnie z zasadą efektywności. Zasady gospodarowania środkami finansowymi określają statut i regulamin instytucji. Zgodnie z ustawą podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jest zatwierdzany przez dyrektora instytucji plan, który powinien uwzględniać:
• plan usług,
• plan przychodów i kosztów,
• plan remontów i konserwacji środków trwałych,
• plan inwestycji, w tym inwestycji kapitałowych,
• w przypadku państwowych instytucji kultury, których organizatorem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, także plan dofinansowań dla podmiotów prowadzących działalność kulturalną.
Organizator przekazuje instytucji środki finansowe w formie dotacji:
• podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;
• celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;
• celowej na realizację wskazanych zadań i programów.
Na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 września 2005 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, szczegółowego trybu składania wniosków o udzielenie dotacji oraz trybu przekazywania i rozliczania udzielonych dotacji, instytucje kultury mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa na wykonywanie w ramach realizacji programów ministra następujących zadań:
• podtrzymywanie i upowszechnianie tradycji narodowej i państwowej,
• upowszechnianie i promocja twórczości artystycznej,
• upowszechnianie i promocja czytelnictwa,
• promocja kultury polskiej za granicą,
• zachowanie, waloryzacja i ochrona dziedzictwa kulturowego,
• ochrona polskiego dziedzictwa kulturowego za granicą,
• budowa i modernizacja infrastruktury kulturalnej,
• tworzenie warunków do ekspozycji, zakupów i upowszechniania sztuki współczesnej,
• zachowanie i upowszechnianie tradycji regionalnej i kultury ludowej,
• tworzenie i wdrażanie systemów informatycznych w sferze kultury,
• edukacja kulturalna społeczeństwa.
W celu uzyskania takiej dotacji instytucja kultury składa wniosek do właściwego ministra. Po jego pozytywnym rozpatrzeniu zawierana jest umowa, na podstawie której wypłacane są transze dotacji.
Z środków budżetu udzielane jest również wsparcie w ramach Funduszu Promocji Kultury, utworzonego na mocy ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
Środki z tego funduszu przeznaczone są na promowanie lub wspieranie:
• ogólnopolskich i międzynarodowych przedsięwzięć artystycznych,
• twórczości literackiej i czasopiśmiennictwa oraz działań na rzecz kultury języka,
• polskiego rozwoju czytelnictwa,
• ochrony polskiego dziedzictwa narodowego,
• młodych twórców i artystów,
• działań na rzecz dostępu do dóbr kultury osób niepełnosprawnych,
• zadań realizowanych w ramach projektów oraz projektów współfinansowanych z funduszy europejskich i międzynarodowych,
• inwestycji służących promowaniu i wspieraniu przedsięwzięć artystycznych, rozwojowi czytelnictwa, ochronie polskiego dziedzictwa narodowego, promocji młodych twórców i artystów oraz sztuki współczesnej,
• opłaty obciążeń finansowych instytucji kultury, których organizatorem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Także samorządy uprawnione są do udzielania dotacji. Dotacje takie mogą być przekazywane na rzecz państwowych instytucji kultury na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania dotacji państwowym instytucjom kultury przez jednostki samorządu terytorialnego.
Udzielenie takiej dotacji jest możliwe, pod warunkiem że występująca instytucja ma siedzibę na terenie województwa, w którym składa wniosek. Wniosek taki podlega ocenie pod względem formalnym i merytorycznym. Instytucje kultury, których wniosek został pozytywnie oceniony, otrzymują dotacje na podstawie umowy zawartej z samorządem.
Ustawa dopuszcza możliwość prowadzenia przez instytucje kultury działalności gospodarczej oraz wykraczającej poza obszar kultury. Dodatkowy rodzaj działalności musi być wpisany w statut instytucji. Należy jednak mieć na uwadze fakt, iż dopuszczenie takiej możliwości nie czyni z instytucji kultury podmiotów o charakterze gospodarczym. Działalność gospodarcza prowadzona jest pomocniczo; w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej.
Dodatkowym źródłem finansowania działań podejmowanych przez instytucje kultury stały się środki pomocowe z Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Ich beneficjentami są przede wszystkim nowe kraje członkowskie, wśród których Polska zajmuje obecnie pozycję lidera. W latach 2004–2006 dofinansowano z środków unijnych ponad 200 projektów z obszaru kultury na kwotę 1248 mln zł (320 mln euro) [18] . Głównym programem wspierającym działania w obszarze kultury był ZPORR, w szczególności działanie 1.4. Rozwój turystyki i kultury. W kolejnym cyklu finansowania (na lata 2007–2013) w ramach PO Infrastruktura i Środowisko wyznaczono priorytet XI Rozwój kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, którego operatorem jest MKiDN. Alokacja w jego ramach wyniosła ponad 400 mln euro (101 mln euro na ochronę dziedzictwa kulturowego, 304 mln euro na rozwój infrastruktury) [19] . Część funduszy w ramach EFRR przeznaczanych jest na działalność kulturalną, inwestycje w obszarze kultury finansowane w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych dotyczą przede wszystkim takich obszarów jak: ochrona dziedzictwa kulturowego, turystyka, rozwój urbanistyczny i rekreacja. Według danych MKiDN, do 5 lutego 2012 roku podpisano 60 umów na łączną kwotę ponad 3,5 mld zł, w tym około 2 mld pochodziło z EFRR. W propozycjach Komisji Europejskiej odnośnie do priorytetów na lata 2014–2020 dominujące jest odejście w wykorzystaniu funduszy strukturalnych w obszarze ochrony dziedzictwa kulturowego na rzecz inwestowania w wyzwalający postawy innowacyjne sektor kreatywny.
Niepubliczne podmioty prowadzące działalność kulturalną.
Rozdział ten dotyczy podmiotów nienależących do sektora publicznego. Część pierwsza obejmuje podmioty tak zwanego trzeciego sektora, a więc opierające swoją działalność na zasadzie non-profit. Część druga dotyczy podmiotów prowadzących działalność podlegającą mechanizmom rynkowym, tj. przemysły kultury.
Organizacje pozarządowe.
Najprostsza definicja organizacji pozarządowych określa je jako instytucje prywatne realizujące cele publiczne. Podmioty tworzące trzeci sektor opierają swoją działalność na zasadzie non-profit. Zasada ta nie zakłada prowadzenia nieefektywnej gospodarki – wręcz przeciwnie, działalność instytucji non-profit powinna umożliwiać osiąganie zysku, z tym zastrzeżeniem, że zysk ten nie powinien być dzielony między właścicieli czy udziałowców, ale przeznaczany na działalność statutową. Organizacje te stymulują wszelkiego typu działalność niezależną od państwowej, pozwalają obywatelom na „branie spraw w swoje ręce”, wspólnie z samorządami tworzą instytucjonalną podstawę społeczeństwa obywatelskiego [20] . Nie ma odrębnych przepisów dotyczących kulturalnej działalności non-profit, jednak w sektorze kultury działalność organizacji pozarządowych jest szczególnie istotna z uwagi na umożliwianie rozwoju kultury niekomercyjnej w ramach sektora prywatnego, sprzyjanie zasadzie demokracji kultury i pobudzanie aktywnego w niej uczestnictwa, łagodzenie dysproporcji w dostępie do kultury oraz urozmaicanie oferty podaży dóbr i usług kulturalnych.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 3 ust. 2) definiuje organizacje pozarządowe jako niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Sformułowanie „jednostki organizacyjne” wyklucza uznanie za organizacje pozarządowe osób fizycznych oraz spółek cywilnych, które nie są jako takie traktowane. Osobowość prawną stowarzyszeniom, związkom stowarzyszeń, fundacjom oraz spółdzielniom przyznają odrębne przepisy: Prawo o stowarzyszeniach [21] (art. 17, ust. 1 i 1a), ustawa o fundacjach [22] (art. 7, ust. 2) i Prawo spółdzielcze [23] (art. 11, ust. 2).
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 3, ust. 3) dopuszcza także prowadzenie działalności pożytku publicznego przez:
• osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych Kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego,
• stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego,
• spółdzielnie socjalne,
• spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, oraz
• kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej.
Wszystkie wymienione jednostki nie mogą działać w celu osiągnięcia zysku – zobowiązane są do przeznaczania całości dochodu na realizację celów statutowych oraz nieprzeznaczania zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Przepisów ww. ustawy (zgodnie z art. 3, ust. 4) nie stosuje się do partii politycznych i fundacji przez nie utworzonych, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz samorządów zawodowych.
Organizacje pozarządowe mogą starać się o uzyskanie specjalnego statusu Organizacji Pożytku Publicznego (OPP), który pozwala im między innymi na korzystanie z 1% odpisywanego od podatku od osób fizycznych. Zasady uzyskania tego statusu oraz wymagania związane z jego utrzymaniem określa omawiana już wcześniej ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Według raportu Stowarzyszenia Klon/Jawor [24] prezentującego dane na temat wąsko rozumianego sektora pozarządowego (tj. fundacji i stowarzyszeń), w 2010 roku w Polsce zarejestrowanych było 12 tys. fundacji i 71 tys. stowarzyszeń. Ponadto w całym kraju rejestruje się rocznie średnio ok. 4 tys. nowych stowarzyszeń i niemal 1 tys. fundacji.
Kultura i sztuka zajmują trzecie (po sporcie, turystyce i rekreacji oraz edukacji i wychowaniu) miejsce wśród najważniejszych dziedzin działań polskich organizacji pozarządowych. Aż 31% organizacji prowadzi działania w tym obszarze, a dla 14% jest to pole najważniejsze. Szczegółowe obszary działań prezentują się następująco: Dwie na pięć (42%) organizacji zajmujących się kulturą i sztuką (a więc 13% wszystkich – o pięć punktów procentowych więcej niż dwa lata wcześniej) angażuje się w działalność sceniczną, teatralną, muzyczną oraz kinematograficzną. Jedna trzecia (34%) organizacji kulturalnych (a więc 11% wszystkich organizacji, także wzrost o pięć punktów procentowych) działa w obszarze sztuk plastycznych, malarstwa, rzeźby, fotografii, architektury, wzornictwa; niemal taki sam odsetek – w obszarze ochrony zabytków i miejsc pamięci narodowej, podtrzymywania tradycji narodowych, regionalnych, kulturowych, prowadzenia muzeów. Jednak aż 45% (14% wszystkich) wskazało na inną działalność w dziedzinie kultury i sztuki [25] .
W 2011 roku Główny Urząd Statystyczny opublikował wyniki własnego badania trzeciego sektora w Polsce [26] . Według tego raportu 73% organizacji trzeciego sektora prowadziło wyłącznie nieodpłatną działalność statutową, 19% badanych jednostek prowadziło odpłatną działalność statutową, ale nie prowadziło działalności gospodarczej. Organizacje prowadzące oprócz działalności statutowej także działalność gospodarczą stanowiły jedynie 8% jednostek objętych badaniem. Dane te dotyczą jednak sektora ogółem i nie koniecznie muszą być reprezentatywne dla organizacji działających w obszarze kultury.
Stowarzyszenia.
Tworzenie i działalność stowarzyszeń reguluje ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Według tej ustawy (art. 2 ust. 1) stowarzyszenie to dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych. Dobrowolność stowarzyszenia polega na swobodzie tworzenia i zakończenia ich działalności oraz przystąpienia do istniejącego stowarzyszenia, jak i wystąpienia z niego. Stowarzyszenie jako jednostka samorządna samodzielnie określa cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne. Trwałość stowarzyszenia oznacza, że istnieje ono niezależnie od konkretnego składu swoich członków (pod warunkiem że jest ich ponad 15). Z kolei niezarobkowy cel stowarzyszenia odróżnia je od innych zrzeszeń. Celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności gospodarczej i osiąganie zysków, jak również przysporzenie korzyści majątkowych jego członkom. Dlatego też dopuszczona prawnie działalność gospodarcza stowarzyszenia może być wyłącznie działalnością uboczną i służyć jako jedno ze źródeł pozyskiwania funduszy na realizację celów statutowych.
Zgodnie z prawem założyć stowarzyszenie może grupa minimum 15 osób, które uchwalają statut i wybierają komitet założycielski. Przystąpienie do stowarzyszenia następuje w drodze oświadczenia woli potencjalnego członka stowarzyszenia oraz oświadczenia stowarzyszenia o jego przyjęciu. Obligatoryjną zawartość statutu określają odpowiednie artykuły ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Zebranie założycielskie może wybrać władze stowarzyszenia, upoważnione do podejmowania decyzji w jego imieniu. W przypadku braku takiego organu decyzje podejmowane są przez wszystkich członków w trakcie walnych zgromadzeń. Obowiązkowe jest jednak ustanowienie komitetu założycielskiego, którego głównym zadaniem jest doprowadzenie do rejestracji stowarzyszenia i otrzymania osobowości prawnej. Komitet nie ma określonej liczby osób, w praktyce najczęściej jest to 3 członków założycieli stowarzyszenia.
Istnieje również możliwość założenia stowarzyszenia zwykłego – formy uproszczonej, nieposiadającej osobowości prawnej. Zgodnie z ustawą Prawo o stowarzyszeniach (art. 40, ust. 2) co najmniej 3 osoby, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. O utworzeniu stowarzyszenia zwykłego jego założyciele informują na piśmie właściwy, ze względu na przyszłą siedzibę stowarzyszenia, organ nadzorujący. Ustawa jasno precyzuje ograniczenia takiej formy działalności. Stowarzyszenie zwykłe nie może powoływać terenowych jednostek organizacyjnych, łączyć się w związki stowarzyszeń, zrzeszać osób prawnych, prowadzić działalności gospodarczej, a także przyjmować darowizn, spadków i zapisów oraz otrzymywać dotacji czy korzystać z ofiarności publicznej. Stowarzyszenie zwykłe uzyskuje środki na swoją działalność ze składek członkowskich.
Fundacje.
Tworzenie i funkcjonowanie fundacji reguluje ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 8 maja 2001 r. w sprawie ramowego zakresu sprawozdania z działalności fundacji. Zgodnie z Uchwałą Sądu Najwyższego z 7 lipca 1993 r. (sygn. akt: III CZP 88/93, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej” 1994, poz. 14.) fundacja jest to formalnie spersonifikowany (osobowość prawna) majątek, o którego przeznaczeniu (i sposobie wykorzystania) decyduje wola fundatora. Fundacja może być ustanawiana wyłącznie w celu realizacji celów społecznie lub gospodarczo użytecznych (nie dla celów prywatnych). Fundacja jest zakładem, a więc – w odróżnieniu od np. stowarzyszeń, związków zawodowych, partii czy samorządów zawodowych – nie ma członków (jest bezosobowa). Jest przez to bardziej niezależna, a o celu, majątku, zasadach działania decyduje jej twórca.
Fundatorem (założycielem fundacji) może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna. Fundator może być jeden, ale może być ich kilku. Ustawa o fundacjach (art. 2, ust. 1) dopuszcza możliwość, że fundatorem jest obcokrajowiec lub osoba prawna z siedzibą w innym kraju. Akt fundacyjny następuje na podstawie oświadczenia woli fundatora (w formie aktu notarialnego lub testamentu). W oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację. Późniejsze uprawnienia fundatora są określone w statucie fundacji.
Zgodnie z ustawą (art. 5, ust. 1) statut fundacji ustalany jest przez fundatora lub upoważnioną przez niego osobę fizyczną lub prawną (art. 6, ust. 1). Statut fundacji powinien określać jej nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności, skład i organizację zarządu (jedyny obligatoryjny organ fundacji), sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać tworzenie obok zarządu innych organów fundacji.
Fundator ma również obowiązek określenia kapitału założycielskiego fundacji, stanowiącego jej majątek pierwotny (mogą to być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości). Ustawa nie określa wysokości kapitału początkowego. Fundacje podlegają obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym – na tej podstawie uzyskują osobowość prawną.
Współpraca sektora pozarządowego z sektorem publicznym.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie określa zasady i formy współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Współpraca taka może odbywać się w szczególności na zasadzie:
1) zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie;
2) wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności;
3) konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji;
4) konsultowania projektów aktów normatywnych z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;
5) tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej;
6) umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej;
7) umów partnerstwa określonych w ustawie z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [27] .
Samorządy terytorialne uchwalają roczne programy współpracy z organizacjami pozarządowymi, zawierające priorytetowe kierunki działania i określające warunki współpracy. Prawo dopuszcza również uchwalanie wieloletnich programów współpracy na okres do 5 lat.
Projekty realizowane na zasadzie zlecenia (powierzenia) lub wsparcia realizacji przez organy administracji publicznej wszystkich szczebli stanowią gros działalności organizacji pozarządowych. Wyłanianie wykonawców odbywa się na zasadzie otwartych konkursów ofert, których warunki są ramowo określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, określonych w odrębnych przepisach, ten tryb może zostać pominięty.
Powierzanie i wspieranie realizacji przez organizacje pozarządowe zadań publicznych związane jest z udzieleniem przez organ administracji publicznej dotacji na ten cel. Generalną podstawę do przekazania jakichkolwiek środków publicznych na rzecz podmiotów prywatnych w formie dotacji stanowią przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126). Wśród dotacji celowych znajdują się środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym (art. 127).
Coraz powszechniejsze staje się udzielanie organizacjom pozarządowym wsparcia pozafinansowego. Składa się na nie m.in.: udostępnianie lokali z zasobów komunalnych na preferencyjnych warunkach lub nieodpłatnie, promowanie działań organizacji przez lokalne samorządy, tworzenie w strukturach samorządowych komórek organizacyjnych realizujących działania adresowane do podmiotów trzeciego sektora. Wsparcie tego typu udzielane jest głównie przez samorządy.
Finansowanie działalności organizacji pozarządowych.
Jak wspomniano wcześniej, głównym źródłem przychodów organizacji pozarządowych w Polsce są dotacje z środków publicznych (w szczególności szczebla samorządowego, ale również centralnego i ponadnarodowego – programy Unii Europejskiej). Organizacje non-profit pozyskują fundusze również z innych źródeł, takich jak międzynarodowe programy prowadzone przez instytucje typu parasolowego czy fundacje kapitałowe. Prawo dopuszcza możliwość prowadzenia przez organizacje pozarządowe działalności gospodarczej, pod warunkiem jednak że jest to działalność uboczna, z której wszelkie dochody przeznaczane są na działalność statutową.
Dodatkowymi formami przychodów organizacji pozarządowych są darowizny i składki członkowskie (w przypadku stowarzyszeń). Dla organizacji non-profit jest to istotne źródło przychodów, jako że w myśl polskiego ustawodawstwa koszty bieżące organizacji mogą być pokrywane tylko ze środków uzyskanych z tytułu darowizn. Według definicji Głównego Urzędu Statystycznego, koszty bieżące czy też koszty stałe organizacji to: nakłady osobowe, a także koszty zużycia materiałów, przedmiotów nietrwałych i energii, koszty usług obcych (innych niż B+R) obejmujące: obróbkę obcą, usługi transportowe, remontowe, bankowe, pocztowe, telekomunikacyjne, informatyczne, wydawnicze, komunalne itp., koszty podróży służbowych oraz pozostałe koszty bieżące obejmujące w szczególności podatki i opłaty obciążające koszty działalności i zyski, ubezpieczenia majątkowe i ekwiwalenty na rzecz pracowników – w części, w której dotyczą działalności B+R. Nakłady bieżące ogółem nie obejmują amortyzacji środków trwałych, a także podatku VAT. Są to zatem wszystkie koszty, które organizacja, aby funkcjonować, musi ponosić. Część z nich, jak np. czynsz czy opłaty telekomunikacyjne, to de facto pośrednie koszty realizacji projektów – trudno sobie bowiem wyobrazić, że można zrealizować projekt bez lokalu czy też korzystania z telefonu. Mimo to, zgodnie z art. 176 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Finansowaniu z środków publicznych podlegają więc konkretne zadania, a rozliczeniu tylko wydatki związane bezpośrednio z realizacją zadania. Nie ma więc możliwości zakwalifikowania wydatków pośrednich w odpowiednich proporcjach procentowych, związanych np. z zapłatą czynszu, kosztami energii, telefonów. Dodatkowo polskie organizacje pozarządowe, nieposiadające działalności gospodarczej, nie mają możliwości generowania żadnych zysków na działalność statutową. Jeśli dodamy do tego fakt, że władze publiczne nie mają możliwości prawnych przyznawania dotacji na działalność bieżącą organizacji (granty instytucjonalne) otrzymamy niepokojący obraz, z którego wynika, że koszty bieżące organizacji pozarządowych w Polsce mogą być pokrywane tylko i wyłącznie z darowizn.
Organizacje pozarządowe mogą otrzymywać darowizny od osób fizycznych (na podstawie art. 26 ust. 1, p. 9 oraz ust. 6e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) i od osób prawnych (na podstawie art. 18 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). W takim przypadku osoba fizyczna ma prawo do skorzystania z odpisu od podatku dochodowego w wysokości do 6% dochodu, natomiast osoba prawna do 10% dochodu. Ponadto ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych przewiduje możliwość odliczania od podatku darowizn przekazanych organizacjom posiadającym status pożytku publicznego w wysokości do 1% podatku rocznie. Wpływy z tego tytułu w ostatnich latach ulegają systematycznemu wzrostowi, co jest zasługą przede wszystkim skutecznych akcji informacyjnych prowadzonych przez zainteresowane organizacje. Należy tu jednak podkreślić, że środki z tego tytułu uzyskują w Polsce głównie organizacje charytatywne. Pozostałe organizacje pozarządowe, działające w takich obszarach jak np. kultura, nie mają szans z nimi konkurować.
Obecnie stosunek państwa do sektora pozarządowego wyraża się w ustawie zasadniczej, ustawach o fundacjach i stowarzyszeniach, ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawie o finansach publicznych oraz ustawach o podatku dochodowym od osób prawnych i ustawie o podatku od towarów i usług VAT. Polityka wobec organizacji pozarządowych kształtowana jest na szczeblu centralnym i lokalnym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości organy publiczne, wykonując nałożone na nie zadania publiczne, powinny korzystać z działalności podmiotów niepublicznych świadczących usługi społeczne. Natomiast zasada subsydiarności stanowi połączenie idei ograniczenia interwencjonizmu państwa i zasady podziału obowiązków między sektorem publicznym a trzecim sektorem. Jednak w praktyce zasady te nie są w pełni realizowane. Polityka społeczna nie uwzględnia w pełni zasady równoprawności podmiotów publicznych i społeczno-prywatnych w dostępie do zadań publicznych i ich finansowania ze środków budżetowych, ubezpieczeniowych i funduszy europejskich. W przypadku zasady subsydiarności mamy do czynienia z jej zawężeniem i ograniczeniem do wybranych zakresów z pominięciem innych sfer, a tym samym do koncesjonowania zasady pomocniczości i partnerstwa publiczno-społecznego [28] .
Podmioty prywatne.
Podmioty prywatne prowadzące działalność w obszarze kultury w większości zaliczają się do przemysłów kultury. Konkretnie są to przedsiębiorstwa oraz organizacje gospodarcze należące do osób prywatnych lub takie, w których państwo lub samorząd ma udziały – nieprzekraczające jednakże 50% całości. Badania uczestnictwa w kulturze wskazują na to, że dominująca część wydatków na kulturę i poświęcanego kulturze czasu przeznaczana jest na konsumpcję dóbr i usług wytwarzanych przemysłowo. W literaturze fachowej istnieje wiele różnorodnych definicji przemysłów kultury, zależnych od modelu polityki kulturalnej. Dla obszaru Unii Europejskiej kluczowym okazało się opracowanie KEA European Affairs [29] . W raporcie The Economy of Culture in Europe poza tradycyjnie rozumianymi przemysłami kultury, takimi jak kinematografia, fonografia czy wydawnictwa, wymienia się także media (prasę, radio i telewizję), sektory kreatywne (takie jak moda, projektowanie wnętrz i wzornictwo przemysłowe), turystykę kulturalną, a także tradycyjne dziedziny sztuki (sztuki performatywne, sztuki wizualne i dziedzictwo). Raport zawiera dane dotyczące socjoekonomicznej siły sektora kreatywnego – oszacowanej po raz pierwszy dla obszaru Europy, badanie dotyczyło również wpływu sektora kultury na rozwój powiązanych przemysłów, takich jak nowe technologie.
W Polsce przemysły kultury nie podlegają osobnym uwarunkowaniom prawnym. Funkcjonują na zasadach wspólnych dla wszystkich podmiotów prywatnych. Ich siła i znaczenie ekonomiczne były przez wiele lat nierozpoznane. W 2010 roku ukazał się raport Znaczenie gospodarcze sektora kultury opracowany przez Instytut Badań Strukturalnych [30] , który zawiera analizę uwarunkowań wynikających z różnego sposobu definiowania sektora kultury i sektora kreatywnego oraz szacunki, zakładające wahania wartości w zależności od rozpatrywanego zbioru danych, dotyczące znaczenia ekonomicznego tych sektorów w Polsce w oparciu o dane z 2008 roku. W raporcie wykorzystano definicję sektora kreatywnego tożsamą z przyjętą przez KEA European Affairs w raporcie The Economy of Culture in Europe. Z raportu IBS wynika, iż: Produkt wytworzony w przemysłach kultury wyniósł w badanym okresie ok. 17,6 miliardów złotych. Wartość dodana szerzej definiowanych przemysłów kreatywnych była o 54 proc. większa i przekroczyła 27,5 miliardów złotych. W analizowanym okresie, w sektorze kultury zatrudnionych było ponad 260 tysięcy osób, natomiast liczba pracujących w przemysłach kreatywnych była wyższa o 44 proc. i wyniosła niemal 375 tysięcy. Wielkości te przekładają się na udział w produkcie krajowego brutto Polski w 2008 roku rzędu 1,6% dla sektora kultury oraz 2,5% dla przemysłów kreatywnych. W przypadku zatrudnienia udział ten ocenia się odpowiednio na 1,9% i 2,7% pracujących [31] .
Poza przemysłową produkcją dóbr i usług kulturalnych istnieje również cały wachlarz podmiotów prywatnych prowadzących działalność o charakterze kulturalnym, od prywatnych teatrów po klubokawiarnie. Ich działalność nie podlega osobnym przepisom prawnym, traktowana jest jako jeden z obszarów działalności gospodarczej. Podmioty te jako firmy prywatne nastawione są na zysk. Ich oferta jest komercyjna, często rozrywkowa, co jednak nie umniejsza jej roli kulturotwórczej. Nie istnieją szczegółowe badania dotyczące tego sektora, jednak znaczenie działalności podmiotów prywatnych dla poszerzania i dywersyfikacji oferty kulturalnej jest powszechnie doceniane.
Podsumowanie i nowe kierunki rozwoju.
W polskim sektorze kultury dominują podmioty publiczne, co wynika z przyjętego modelu organizacji państwa i uznawania kultury za istotny element życia społecznego podlegający ochronie. Organizacje pozarządowe działające w obszarze kultury zapewniają uzupełnienie dostępnej oferty kulturalnej oraz, zgodnie z zasadą subsydiarności, realizują powierzone im zadania publiczne. Podmioty prywatne z kolei, działając zgodnie z zasadami wolnego rynku, proponują ofertę komercyjną. Dzięki tak zróżnicowanym formom działalności oferta kulturalna zawiera zarówno tradycyjne, jak i nowatorskie przedsięwzięcia. Skierowana jest na upowszechnianie, promowanie i prowadzenie różnorodnej działalności kulturalno-artystycznej.
W kulturze i jej zarządzaniu wiele się zmieniło po 1989 roku. W latach 90. transformacja gospodarki z planowej w rynkową, a także reformy administracyjne wymusiły szereg działań adaptacyjnych ze strony sektora kultury. Były to często działania bardzo radykalne, ale nie wynikały ze strategicznego myślenia o rozwoju kultury, tylko zmian natury ogólnej. Zmiany te jednakże przyniosły wiele pozytywnych efektów. Niemal wszystkie szczeble samorządów okazały się sprawnymi gospodarzami sfery kultury, co więcej – poza bieżącym administrowaniem środkami publicznymi przeznaczanymi na kulturę odczuwają potrzebę planowania perspektywicznego w tej dziedzinie. Jednak wciąż brakuje systemowych zmian, które byłyby zgodne z oryginalną polityką kulturalną realizowaną konsekwentnie w oparciu o nowoczesny ustrój prawny kultur. Kultura, według znawców tematyki, to jedyny niezreformowany sektor gospodarki w Polsce [32] .
W Europie stosuje się wiele rozwiązań prawnych i organizacyjnych usprawniających działalność w obszarze kultury. Tworzone są między innymi organizacje QUANGOs (quasi non-governmental organizations), czyli instytucje publiczne działające na zasadach organizacji pozarządowych, zajmujące się dystrybucją środków publicznych na cele kulturalne zgodnie z zasadą przedłużonego ramienia. Zapewnia to przejrzystość i odpolitycznienie finansowania kultury subsydiowanej. W Polsce część odpowiedzialności za dystrybuowanie środków finansowych na poziomie centralnym przejmują narodowe instytuty kultury, jednak z uwagi na ich status publicznych instytucji kultury nie mogą uchodzić za QUANGOs.
Powszechnym rozwiązaniem są również rady powiernicze wprowadzane do publicznych instytucji kultury. Rady takie powoływane są jako organ założycielski instytucji lub przez inne jednostki, jak inne organy administracji publicznej, inne instytucje kultury i/lub przez wcześniej powołanych członków. Z zasady rady powiernicze składają się z przedstawicieli różnych dziedzin – od specjalistów związanych z obszarem działalności instytucji, poprzez osoby zasłużone dla kultury i sztuki, posiadające społeczny szacunek z racji piastowanych stanowisk, przedstawicieli bądź to organów założycielskich, bądź to wskazanych wyżej środowisk, przedstawicieli mecenasów kultury i sponsorów, po specjalistów z dziedzin finansów i zarządzania. Członkostwo w radzie to funkcja honorowa i społeczna. Rady powiernicze są sytuowane najwyżej w strukturze organizacyjnej instytucji kultury, są za ich działalność odpowiedzialne i ponoszą tę odpowiedzialność zarówno wobec społeczeństwa, jak i organów nadzorczych. Członkowie rad są zatem zobowiązani do działania rzetelnego, uczciwego, pro-społecznego, wykorzystującego ich wiedzę i możliwości w celu jak najlepszego funkcjonowania instytucji. Obecnie możliwość utworzenia rady powierniczej przy instytucji kultury w Polsce mają jedynie muzea (na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, Dz. U. 1997, nr 5, poz. 24 z późn. zm.) i pomimo dyskusji na ten temat, nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wprowadziła szerszego zastosowania takiego rozwiązania.
W wielu krajach w celu podniesienia efektywności wydatkowania środków publicznych stosuje się rozróżnienie dotacji na podmiotowe (służące utrzymaniu instytucji) i celowe (przeznaczone na realizację konkretnych zadań). Rozwiązanie to w Polsce, pomimo dopuszczalności przez prawo, jest rzadko stosowane.
Dywersyfikację źródeł finansowania kultury zapewniają mechanizmy zachęcające podmioty prywatne do inwestowania w sektor kultury i wspierania władz publicznych w finansowaniu tego obszaru. Są to m.in. różnego rodzaju ulgi podatkowe czy promowanie strategii sponsoringu korporacyjnego (m.in. na zasadach Corporate Social Responsibility – CSR).
Innym rodzajem działań wzmacniających potencjał społeczno-ekonomiczny sektora kultury jest promowanie różnorodnych form współpracy międzysektorowej, w tym partnerstw kreatywnych, rozumianych jako zawierane między sektorem kultury i sektorem kreatywnym a innymi sektorami gospodarki, sektorem publicznym czy podmiotami działającymi w obszarze edukacji, szkoleń itd. Ich celem jest wytwarzanie innowacyjnych treści oraz transfer zdolności kreatywnych z kultury do innych dziedzin gospodarki i życia społecznego.
Przypisy
Bibliografia
1. Dokument opracowany przez zespół Firmy Doradczej Monika Maziarka, Analiza instytucjonalno-prawna funkcjonowania domów kultury w Polsce, Narodowe Centrum Kultury, Warszawa 2010
2. Materiał na konferencję prasową w dniu 26 lipca 2011 r, Działalność instytucji kultury w Polsce, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2011
3. Spółka Prawnicza I&Z s.c, Finansowanie kultury i zarządzanie instytucjami kultury, Raport opracowany na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako jeden z Raportów o Stanie Kultury, Przepisy prawa z zakresu kultury – stan obecny i propozycje zmian, raport opracowany na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Warszawa 2009
4. W. Bartoń, Samorządowe instytucje kultury, Pismo samorządu terytorialnego Wspólnota, www.wspolnota.org.pl, Warszawa 2012
5. B. Jedlewska i B. Skrzypczak (red), Dom kultury w XXI wieku – wizje, niepokoje, rozwiązania, wyd. CEiIK, Olsztyn 2009
6. E. Bender, D. Ilczuk, M. Nowak, Poland, w: Rada Europy/ERICarts, Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe, 13th edition 2012. <http:// www.culturalpolicies.net>
7. Fundacja Pro Cultura, Biała Księga kultury w Warszawie, Warszawa 2008
8. D. Ilczuk i S. Ratajski (red.), Edukacja poprzez kulturę. Kreatywność i innowacyjność, wyd. Polski Komitet ds. UNESCO, Warszawa 2011
9. D. Ilczuk i M. Nowak, Culture and the Structural Funds in Poland, raport opracowany dla EENC na zlecenie Komisji Europejskiej, Warszawa 2012
10. Fundacja Pro Cultura, Partnerstwa Kreatywne w Polsce, raport końcowy z badania zrealizowanego ze środków Narodowego Centrum Kultury w ramach programu Obserwatorium Kultury, Warszawa 2011
11. Fundacja Pro Cultura, Powoływanie rad powierniczych w publicznych instytucjach kultury, ekspertyza opracowana na zamówienie MKiDN, Warszawa 2008
12. Instytut Badań Strukturalnych, Znaczenie gospodarcze sektora kultury, wstęp do analizy problemu, raport końcowy przygotowany na zlecenie Narodowego Centrum Kultury w ramach Obserwatorium Kultury, Warszawa 2010
13. Dom z oknem na świat, wywiad z prof. Dorotą Ilczuk, Newsweek Polska, nr 19/10
14. K. Iwińska (red.), Profesjonalny menedżer w NGO, część 1., broszura Collegium Civitas i Klubu Myśli Społecznej Inicjatywy, Warszawa 2010
15. J. Herbst, J. Przewłocka, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badania 2010, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2011
16. Podstawowe dane o stowarzyszeniach, podobnych organizacjach społecznych, fundacjach oraz społecznych podmiotach wyznaniowych działających w 2010 roku (SOF-1) - wstępne wyniki, Główny Urząd Statystyczny Dep. Badań Społecznych i Warunków Życia oraz Urząd Statystyczny w Krakowie, 2011
17. E. Durka, D. Mieszek, H. Trzeciak, M. Nowak, P. Płoski, M. Wojtuś, Trzy kroki ku zmianom na lepsze w polskiej kulturze, Instytut Teatralny im. Zbigniewa Raszewskiego, Warszawa 2009
18. D. Ilczuk i M. Nowak, Reforma sektora kultury w Polsce. W czym jest problem? w: Bohdan Jung (red.), Ekonomika kultury. Od teorii do praktyki, Narodowe centrum Kultury, Instytut Adama Mickiewicza, Warszawa 2011
19. D. Ilczuk i K. Krzysztofek, Znaczenie kompetencji kulturowych dla budowania kreatywności i kapitału intelektualnego Europy, ekspertyza na zlecenie MKiDN, Warszawa 2011