Podrozdział 3. Inne mechanizmy Unii Europejskiej.

Wprowadzenie.

Poza opisanymi we wcześniejszych rozdziałach programami wspólnotowymi i funduszami strukturalnymi, funkcjonują na poziomie Unii Europejskiej inne mechanizmy finansowania. Niniejszy rozdział ma na celu przybliżenie przede wszystkim pozadotacyjnych instrumentów finansowych.

Instrumenty inżynierii finansowej (instrumenty zwrotne) pozwalają na wielokrotne wykorzystanie raz zainwestowanych środków, zapewniają także wyższą od dotacji efektywność gospodarowania środkami. Eksperci podkreślają jednak liczne ich ograniczenia, przede wszystkim fakt, iż z zasady są mniej korzystne dla beneficjentów. Ponadto instrumenty te są trudniejsze do uruchomienia i obsługi, zatem powinny finansować jedynie projekty generujące dochód.

Instrumentami inżynierii finansowej są fundusze, oferujące trzy podstawowe rodzaje zwrotnego dofinansowania: pożyczki (w tym mikrokredyty); poręczenia (w tym reporęczenia) oraz wejścia kapitałowe (equity). Przepisy unijne nie wykluczają innych form wspierania beneficjentów, o których można by powiedzieć, że są instrumentami inżynierii finansowej. Ogólną podstawą formalną dla programowania i korzystania z instrumentów inżynierii finansowej są rozporządzenia Komisji Europejskiej: 1083/2006, 1828/2006.

Przepisy wspólnotowe przewidują dwa schematy tworzenia instrumentów inżynierii finansowej w zakresie programów operacyjnych. Pierwszy polega na bezpośrednim wniesieniu wkładu do instrumentu inżynierii finansowej (funduszu). W ramach drugiego państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca programem operacyjnym powołuje fundusz powierniczy (holding fund), ustanowiony w celu inwestowania w instrumenty inżynierii finansowej. W Polsce pierwszy schemat został zastosowany przez większość instytucji zarządzających regionalnymi programami operacyjnymi, które udostępniły środki publiczne funkcjonującym funduszom pożyczkowym i poręczeniowym. Zadania funduszu powierniczego, funkcjonującego w ramach drugiego schematu, może pełnić instytucja, której zlecono takie zamówienie zgodnie z obowiązującym prawem zamówień publicznych. Zgodnie z przepisami unijnymi instrumenty inżynierii finansowej (obejmujące również fundusze powiernicze) są powoływane jako niezależna osoba prawna albo też jako odrębna jednostka finansowa działająca w ramach instytucji finansowej [1] .

Wykorzystanie inżynierii finansowej ma duże znaczenie dla wzmocnienia trwałości polityki spójności UE, dzięki możliwości ponownego inwestowania środków. Przyczynia się również do wzmacniania współpracy administracji, przedsiębiorstw i instytucji finansowych oraz budowy zdolności instytucjonalnej (w tym partnerstwa i zaufania pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym). Inżynieria finansowa ma również za zadanie stwarzanie mocniejszego impulsu dla skuteczności gospodarowania środkami publicznymi, jak również wykorzystanie efektu dźwigni finansowej.

Zdaniem ekspertów w polskich warunkach nie wszyscy potencjalni beneficjenci są w stanie skorzystać z finansowania zewnętrznego oferowanego przez instytucje finansowe (np. niewielkie lub nowo powstałe organizacje pozarządowe). Dlatego zalecają oni włączenie do systemu różnych instytucji publicznych i komercyjnych, w tym m.in. funduszy pożyczkowych i venture, banków. Tymczasem w Polsce obecnie wsparcie jest udzielane przez instytucje publiczne (nie tylko przez ministerstwa, ale i inne jednostki sektora finansów publicznych), a także agencje rozwoju regionalnego (głównie spółki akcyjne z większościowym udziałem władz samorządowych) [2] .

JEREMIE.

Fundusz powierniczy JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) to wspólna inicjatywa Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej, Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego (EFI) oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Jego celem jest wspieranie lepszego dostępu do finansowania progresu w MMŚP w ramach polityki regionalnej [3] .

Zgodnie z założeniami Komisji Europejskiej, JEREMIE ma przejąć części ryzyka, którego instytucje finansowe nie byłyby skłonne ponieść w normalnych warunkach, co z kolei umożliwi uruchomienie dodatkowych źródeł finansowania MŚP. Podstawę formalną dla projektów JEREMIE, które są podejmowane w naszym kraju stanowią: rozporządzenia Komisji Europejskiej oraz regionalne programy operacyjne na lata 2007-2013, umowy o finansowanie zawierane na realizację projektu w zakresie danego RPO, jak również wiele ustaw i rozporządzeń krajowych [4] .

Wśród zalet JEREMIE należy wymienić lepsze wykorzystanie funduszy unijnych oraz wzrost aktywności i wzmocnienie bazy kapitałowej funduszy pożyczkowych i poręczeniowych. Ważne jest również to, że właśnie poprzez JEREMIE polskie banki komercyjne i spółdzielcze stopniowo wchodzą na rynek instrumentów inżynierii finansowej, które są wspierane środkami publicznymi.

Pieniądze w ramach mechanizmu finansowego JEREMIE przekazywane są do wyodrębnionego Funduszu Powierniczego zarządzanego przez wyspecjalizowanego menedżera [5] , a następnie przekazywane do beneficjentów za pośrednictwem instytucji finansowych (czyli banków, funduszy pożyczkowych i poręczeniowych, funduszy venture capital itd.). W naszym kraju środki w ramach JEREMIE wyodrębnione są z regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013, które zostały przeznaczone na rozwój przedsiębiorczości. Jest to około 330 milionów euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Polska jako jedyne spośród nowych państw członkowskich UE wdraża program na szczeblu regionalnym. Warto zaznaczyć, że Inicjatywa JEREMIE realizowana jest w ramach dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego, łódzkiego, pomorskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego regionalnego programu operacyjnego. W każdym z RPO wyodrębniono na ten cel osobne działania:

• Dolnośląskie – RPO WD Działanie nr 1.3 Wsparcie odnawialnych instrumentów finansowych dla MŚP;
• Wielkopolskie – WPRO Działanie 1.3 Rozwój systemu finansowych instrumentów wsparcia przedsiębiorczości;
• Pomorskie – RPO WP Działanie 1.3 Pozadotacyjne instrumenty finansowe dla MŚP;
• Łódzkie – RPO WŁ Działanie 3.4 Rozwój otoczenia biznesu;
• Zachodniopomorskie – WZP RPO Działanie 1.3 Zaawansowane usługi wsparcia dla przedsiębiorstw;
• Kujawsko-Pomorskie – RPO WKP Działanie 5.1 Instytucje otoczenia biznesu, schemat: Fundusz Powierniczy JEREMIE [6] .

Inicjatywa JEREMIE oferuje (lub będzie oferować) takie produkty finansowe, jak: reporęczenie dla funduszy poręczeniowych, a także pożyczka globalna dla funduszy pożyczkowych, jak również poręczenie portfelowe czy też linia finansowa dla banków, wsparcie kapitałowe funduszy transferu technologii lub wsparcie kapitałowe typu mezzanine (tzn. pożyczka z prawem do udziału w zyskach). Bank Gospodarstwa Krajowego przygotował indywidualną strategię inwestycyjną dla każdego z regionów, na podstawie której dokonywany jest podział środków pomiędzy poszczególne produkty finansowe. Alokacje, terminy ogłaszania konkursów oraz dobór produktów finansowych uzależnione są od specyfiki regionu. Wsparcie dla MŚP udzielane jest zgodnie z warunkami rynkowymi lub z zastosowaniem pomocy de minimis.

Według oceny eksperckiej pierwszy etap wdrażania JEREMIE uwidocznił liczne bariery formalne. Najważniejszą z nich jest dotacyjne podejście do tego mechanizmu. Przejawia się ono między innymi w traktowaniu podmiotu, który pozyskał pożyczkę lub poręczenie jako beneficjenta i tym samym przypisaniu mu zadań i obowiązków beneficjentów dotacji. Ponadto wydaje się, iż podejście do możliwości finansowania projektu z dwóch źródeł jest zbyt restrykcyjne. Jeśli projekt finansowany jest przy wykorzystaniu instrumentów zwrotnych, to nie ma możliwości, by doszło do podwójnego finansowania. Dlatego finansowanie projektu z różnych źródeł powinno być możliwe, o ile wydatki zostały prawidłowo rozróżnione (przykładem tego jest odpowiedni opis dokumentów księgowych). Problemem jest także samo udzielanie pomocy publicznej, gdyż obecny stan prawny uniemożliwia przekazanie pomocy de minimis przez pośredników finansowych innych, niż fundusze pożyczkowe i poręczeniowe (np. przez banki) [7] .

JESSICA.

Inicjatywa JESSICA (Joint European Suport for Sustainable Investment in City Areas) jest instrumentem inżynierii finansowej, który został stworzony przez Komisję Europejską, razem z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) oraz Bankiem Rozwoju Rady Europy (CEB) i ma na celu wsparcie trwałych inwestycji na terenach miejskich. Wsparcie w ramach inicjatywy obejmuje szeroki zakres tematyczny –rewitalizację, edukację, kulturę, turystykę, transport, a nawet odnawialne źródła energii [8] .

Inicjatywa JESSICA oferuje pożyczki i gwarancje, czyli odnawialne instrumenty finansowe, co daje możliwość lepszego wykorzystania funduszy strukturalnych i uzyskania wsparcia od instytucji finansowych, banków i przedsiębiorców, m.in. w formie rozpoczęcia partnerstwa publiczno-prywatnego. Istotny jest fakt, że projekty realizowane z inicjatywy JESSICA powinny być dochodowe z założenia. Jednoczesne wykorzystanie elementów komercyjnych i niekomercyjnych ma za zadanie wypełnienie luki pomiędzy dotacjami a instrumentami bankowymi. Do najważniejszych korzyści płynących ze stosowania inicjatywy JESSICA zalicza się tzw. recykling środków. Polega on na możliwości reinwestowania pieniędzy, które wcześniej już posłużyły do sfinansowania projektów miejskich. Istotna jest również elastyczność, czyli wykorzystanie różnych postaci finansowania, jak również opcja finansowania projektów generujących dochód. Ponadto w ramach inicjatywy JESSICA niezwykle ważny jest aspekt społeczny projektów, czyli zachowanie przewagi pozytywnych oddziaływań zewnętrznych, miejskich projektów (tzw. elementów społecznych) nad komercyjnymi elementami danej inwestycji. Dzięki temu projekty są bardziej kompleksowe niż w przypadku dotacji oraz bardziej zróżnicowane. Wdrażanie inicjatywy JESSICA ma również przyczynić się do poprawy współpracy pomiędzy inwestorami prywatnymi i władzami miejskimi, a także do rozwoju formuły partnerstwa publiczno-prywatnego [9] .

W Polsce program JESSICA jest wdrażany w ramach regionalnych programów operacyjnych. Środki przeznaczone na jej realizację wynoszą ponad 256 milionów euro. Tylko 5 województw (tzn. wielkopolskie, zachodniopomorskie, śląskie, pomorskie oraz mazowieckie) podjęło decyzję o skorzystaniu z tego mechanizmu. Większość z nich zaktualizowało wytyczne dla tworzenia programów rewitalizacji w 2010 roku.

Eksperci wskazują, że pierwszy etap wdrażania inicjatywy JESSICA ujawnił problemy związane z efektywnym wspieraniem zintegrowanych programów rewitalizacji miast w Polsce. Zgodnie z założeniami inicjatywy, projekty miały być finansowane przy wsparciu trzech instrumentów: pożyczek, poręczeń i wejść kapitałowych. Ze względu na to, że miały to być przede wszystkim projekty inwestycyjne, realizowane na zdegradowanych obszarach, od początku zakładano, że oferowane inwestorom wsparcie będzie udzielane na warunkach korzystniejszych niż rynkowe (w ramach pomocy publicznej). Niestety, na poziomie Wspólnoty Europejskiej nie została stworzona klarowna podstawa prawna dla przygotowania i notyfikacji programu pomocowego, co znacznie przedłużyło procedurę uruchamiania środków [10] .

JASPERS.

Inicjatywa JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions) stanowi wsparcie dla przedsięwzięć w europejskich regionach [11] . Jest ona realizowana przez Komisję Europejską, Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Ma na celu głównie udzielenie szerokiej pomocy doradczej, począwszy od formułowania wstępnej koncepcji projektu, a na składaniu wniosku o dofinansowanie skończywszy. Doradztwo to obejmuje następujący zakres działań:

• weryfikację przygotowanej dokumentacji (studium wykonalności, sposób wyliczenia poziomu dofinansowania, dokumentacja środowiskowa),
• analizę wybranych kwestii problemowych,
• doradztwo i wsparcie w rozwiązaniu kwestii istotnych dla przygotowania projektu (np. pomoc publiczna),
• wsparcie o charakterze horyzontalnym związanym z przygotowaniem dużych projektów (wytyczne dla projektów generujących dochód, programy pomocy publicznej),
• polepszenie jakości wniosków o dofinansowanie zatwierdzanych przez Komisję Europejską,
• wsparcie przy określaniu warunków dla konsultantów przygotowujących dokumentację (Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia) oraz
• wsparcie na etapie koncepcyjnym przygotowania projektów (analiza optymalnych rozwiązań instytucjonalnych, niezależna ocena przy wyborze wariantu realizacji, weryfikacja przyjętych założeń, identyfikacja pominiętych lub niedostatecznie uwzględnionych elementów krytycznych, weryfikacja na wczesnym etapie kwalifikowalności) [12] .

Inicjatywa JASPERS przeznaczona jest dla projektów dużych (zgodnie z definicją prawa wspólnotowego [13] ). Ponadto powinny to być projekty o nietypowym i wyjątkowo skomplikowanym lub pilotażowym charakterze. Plany działania inicjatywy ustalane są co roku przez przedstawicieli JASPERS, Komisję Europejską i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, pełniące rolę instytucji koordynującej współpracę. Korzystanie z usług ekspertów zatrudnionych w ramach JASPERS jest bezpłatne.

Podsumowanie.

Według Komisji Europejskiej państwa członkowskie i regiony po 2013 roku powinny w większym stopniu wykorzystywać innowacyjne instrumenty finansowe. Komisja zaproponowała również nowe obszary wykorzystania instrumentów inżynierii finansowej, wśród nich: rewitalizację miast, zrównoważony transport miejski, badania naukowe i rozwój, gospodarkę energetyczną, rozwój lokalny, działania z zakresu uczenia się przez całe życie i na rzecz mobilności, zmiany klimatyczne i środowisko naturalne oraz technologie teleinformatyczne i sieci szerokopasmowe. Szczególnie istotna jest propozycja objęcia tego typu wsparciem lifelong learning i działań na rzecz mobilności. Dotychczas specyfika projektów finansowanych przez EFS powodowała, że w zdecydowanej większości przypadków, w tych obszarach wykorzystywane były dotacje.

We wszystkich tych obszarach instrumenty zwrotne mogą być teoretycznie wykorzystywane, ponieważ mogą w nich być realizowane projekty generujące dochód. Należy jednak zaznaczyć, że lista zaproponowana przez Komisję wydaje się niewyczerpująca (zabrakło na niej choćby turystyki czy transportu). Dlatego decyzje o objęciu danego obszaru lub konkretnej grupy docelowej finansowaniem zwrotnym należy zostawić państwom członkowski lub instytucjom zarządzającym.