« Powrót

Rozdział 6. Ustawa o finansach publicznych



Przedsiębiorcy wchodzący w skład sektora kreatywnego coraz częściej współpracują z sektorem publicznym, realizując przy tym zadania publiczne, co pozwala im się rozwijać[1] . Realizację zadań publicznych umożliwiają m.in. takie ustawy jak: ustawa – Prawo zamówień publicznych, ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi czy też ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zaznaczyć jednak należy, że niezależnie od możliwości stosowania tychże ustaw sektor publiczny zobowiązany jest przy wydatkowaniu środków publicznych stosować regulacje dotyczące ich sposobu gospodarowania.

Procesy związane z gromadzeniem i wydatkowaniem publicznych środków finansowych wynikają z wielu aktów prawnych. Zasady podstawowe wytyczające kierunki i zakres ustaw finansowych zamieszczono w Konstytucji RP[2] . Ustawa o finansach publicznych[3] (dalej zwana ustawą o f.p.) nawiązując do zasad sformułowanych w Konstytucji RP, rozwija je, stając się regulacją o podstawowym znaczeniu dla finansów publicznych w Polsce. Niemniej jednak nie reguluje ona całościowo tematyki gospodarowania środkami publicznymi. Nie normuje m.in. problematyki dochodów publicznych, które to są przedmiotem odrębnych regulacji ustawowych, przede wszystkim ustaw materialnego prawa podatkowego oraz gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Ustawa o f.p. zawiera przepisy odnoszące się jedynie do budżetu jednostek samorządu terytorialnego, natomiast ustawy odrębne regulując zagadnienia gospodarki finansowej, uwzględniają specyfikę poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. (np. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[4] , ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym[5] , ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa[6] czy też ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy[7] ).

Ustawa o f.p. określa m.in. zasady zarządzania państwowym długiem publicznym, w tym ustala procedury ostrożnościowe i sanacyjne oraz wskazuje sposób finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Łączą się z tym również zasady finansowania deficytu budżetu państwa i deficytów w budżetach jednostek samorządu terytorialnego oraz deficytu budżetu środków europejskich. Wskazuje również rozwiązania prawne, które dotyczą Wieloletniego Planu Finansowego Państwa i wieloletniej prognozy finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

1. Jawność i przejrzystość finansów publicznych

Prawo finansów publicznych stanowi dział prawa publicznego, w którym obowiązuje szczególny reżim prawny. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w tym procesie jest jawność postępowania. Jedynie na mocy odrębnych przepisów taka jawność może zostać wyłączona[8] .

Zasada jawności i przejrzystości stanowi klasyczną zasadę budżetową i oznacza obowiązek udokumentowania, w formie pisemnej, wszystkich podejmowanych czynności i realizowanych zdarzeń w opracowywaniu, uchwalaniu i wykonywaniu budżetu. Zasady te należy traktować jako podstawowe i nadrzędne w stosunku do bardziej szczegółowych zasad gospodarki budżetowej, które stanowią tylko odniesienie do części publicznej gospodarki finansowej[9] .
Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana zarówno poprzez dokonywanie określonych czynności faktycznych i proceduralnych , jak i przez prezentowanie informacji według ściśle ustalonej struktury.
W myśl art. 34 ustawy o f.p. zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana poprzez:
1) jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;
2) jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego;
3) podawanie do publicznej wiadomości:
a) kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
b) kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe,
c) zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych,
d) informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne;
4) jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego;
5) podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących:
a) zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację,
b) zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych,
c) zasad odpłatności za świadczone usługi;
6) zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do:
a) dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych – z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych,
b) informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej,
c) sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni;
7) udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia;
8) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych;
9) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych;
10) podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi;
11) podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej;
12) podawanie do publicznej wiadomości sprawozdań z wykonania ustawy budżetowej przyjęte przez Radę Ministrów.
Na Ministra Finansów nałożony został obowiązek podawania do publicznej wiadomości zbiorczych danych dotyczących:
– ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, obejmujących w szczególności dochody i wydatki, przychody i rozchody, zobowiązania i należności, gwarancje i poręczenia;
– wykonania budżetu państwa za okresy miesięczne, w tym kwotę deficytu lub nadwyżki.
Ponadto Minister Finansów podaje do publicznej wiadomości, w terminie do dnia 31 maja roku następnego, informacje obejmujące wykaz udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji, wskazując osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, których te poręczenia i gwarancje dotyczą.

Podobny zakres obowiązków ciąży na zarządzie jednostki samorządu terytorialnego. Zarząd zobowiązany jest podać do publicznej wiadomości w terminie:
1) do końca miesiąca następującego po zakończeniu kwartału – kwartalną informację o wykonaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwotę deficytu albo nadwyżki, oraz o udzielonych umorzeniach niepodatkowych należności budżetowych (np. gwarancji i poręczeń udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego);
2) do dnia 31 maja roku następnego – informację obejmującą:
a) dane dotyczące wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w poprzednim roku budżetowym, w tym kwotę deficytu albo nadwyżki,
b) kwotę wykorzystanych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
c) kwotę zobowiązań wymagalnych wynikających z odrębnych ustaw, prawomocnych orzeczeń sądów i ostatecznych decyzji administracyjnych uznanych za bezsporne,
d) kwoty dotacji otrzymanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz kwoty dotacji udzielonych innym jednostkom samorządu terytorialnego,
e) wykaz udzielonych poręczeń i gwarancji, z wymienieniem podmiotów, których gwarancje i poręczenia dotyczą,
f) wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia,
g) wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej.

Minister Finansów ogłasza, w terminie do dnia 31 maja roku następnego, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”:
1) kwotę i relację do produktu krajowego brutto:
a) państwowego długu publicznego,
b) długu Skarbu Państwa,
c) niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa;
2) kwotę niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych;
– według stanu na koniec roku budżetowego.

Z kolei zasada przejrzystości finansów publicznych realizowana jest m.in. poprzez stosowanie klasyfikacji dochodów budżetowych, wydatków publicznych, przychodów jednostek sektora finansów publicznych pochodzących z prowadzonej przez te jednostki działalności i innych źródeł oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, a także innych środków ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi według:
– działów i rozdziałów określających rodzaj działalności;
– paragrafów określających rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku oraz środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, a także inne środki ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi.

Dodatkowo Minister Finansów określił, w drodze rozporządzenia: szczegółową klasyfikację dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących z UE i innych środków ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi z uwzględnieniem Polskiej Klasyfikacji Działalności[10] , a także szczegółową klasyfikację wydatków strukturalnych, uwzględniając potrzebę identyfikacji wydatków strukturalnych, ponoszonych przez jednostki sektora finansów publicznych[11] .

Zasady przejrzystości nie należy sprowadzać jedynie do szczegółowego klasyfikowania dochodów i wydatków publicznych, przychodów i rozchodów oraz innych środków. Merytoryczna realizacja zasady przejrzystości odnosi się również do konieczności prowadzenia, przez jednostki sektora finansów publicznych, gospodarki finansowej zgodnie z przepisami o rachunkowości i sprawozdawczości. Jednostki te zobowiązane są do sporządzania sprawozdania z wykonania procesów związanych z gromadzeniem środków publicznych i przychodów publicznych, wydatkowaniem środków publicznych, finansowaniem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, zaciąganiem zobowiązań angażujących środki publiczne, zarządzaniem środkami publicznymi i długiem publicznym, rozliczeniami z budżetem Unii Europejskiej. W związku z powyższym Minister Finansów określił w rozporządzeniu w sprawie sprawozdawczości budżetowej[12] :
– rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań;
– jednostki obowiązane do sporządzania poszczególnych sprawozdań oraz odbiorców tych sprawozdań;
– rodzaje i zasady sporządzania sprawozdań w zakresie zobowiązań wynikających z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym zawieranych na podstawie odrębnych ustaw przez podmioty sektora finansów publicznych;
oraz w rozporządzeniu w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych[13] : rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania przez jednostki sektora finansów publicznych sprawozdań w zakresie ogółu operacji finansowych, w szczególności w zakresie należności i zobowiązań, w tym państwowego długu publicznego oraz udzielonych poręczeń i gwarancji i odbiorców tych sprawozdań.

2. Sektor finansów publicznych

Sektor finansów publicznych jest częścią sektora publicznego występującego w gospodarce każdego państwa. W jego skład wchodzą przede wszystkim różne instytucje publiczne oddziałujące na gospodarkę w sferze regulacji oraz w sferze realnej działalności podmiotów gospodarujących. Ustawa o f.p. nie normuje szczegółowo zasad i trybu tworzenia jednostek sektora finansów publicznych, ogranicza się jedynie do wskazania kilku podstawowych form organizacyjnych, takich jak jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe czy też instytucje gospodarki budżetowej.

Zgodnie z ustawą o f.p. sektor finansów publicznych tworzą:
1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
3) jednostki budżetowe;
4) samorządowe zakłady budżetowe;
5) agencje wykonawcze;
6) instytucje gospodarki budżetowej;
7) państwowe fundusze celowe;
8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
9) Narodowy Fundusz Zdrowia;
10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
11) uczelnie publiczne;
12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;
14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Klasyczną jednostką organizacyjną jest jednostka budżetowa, w ramach której prowadzona jest gospodarka budżetowa. Zgodnie z przepisami ustawy o f.p. jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego[14] . Zaletą takiej metody prowadzenia gospodarki finansowej jest możliwość pokrywania wydatków niezależnie od wysokości osiąganych dochodów, wadą natomiast – brak związku pomiędzy wysokością osiąganych dochodów a realizowanymi wydatkami, co utrudnia racjonalne i oszczędne wydatkowanie środków budżetowych. Jednostki te nie działają w celach zarobkowych i nie prowadzą działalności na własny rachunek[15] .

Z wyjątkami określonymi w odrębnych przepisach jednostki budżetowe są tworzone, łączone i likwidowane przez ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów i innych organów działających na podstawie odrębnych ustaw, a także przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Działają one na podstawie statutu określającego jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.

Odmienną od jednostki budżetowej formą organizacyjno-prawną sektora finansów publicznych jest samorządowy zakład budżetowy. Wykonują one odpłatnie zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz dotacji przekazywanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 14 ustawy o f.p. samorządowe zakłady budżetowe mogą wykonywać zadania w zakresie:
– gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi;
– dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
– wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;
– lokalnego transportu zbiorowego;
– targowisk i hal targowych;
– zieleni gminnej i zadrzewień;
– kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;
– pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych;
– utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania;
– cmentarzy.

Do tworzenia, przekształcania oraz likwidacji samorządowych zakładów budżetowych uprawnione są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, z tego też względu można wyodrębnić gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe. Pod względem organizacyjnym stanowią one odrębną jednostkę sektora finansów publicznych, a podstawą jego gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy.

Szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki finansowej zarówno w jednostkach budżetowych, jak i w samorządowych zakładach budżetowych określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia[16] . W szczególności określa sposób i tryb sporządzania planów finansowych, sposób dokonywania zmian w planach finansowych jednostek budżetowych oraz zatwierdzania tych zmian, tryb pobierania dochodów i dokonywania wydatków państwowych jednostek budżetowych oraz sposób ustalania nadwyżki środków obrotowych w samorządowych zakładach budżetowych.

Do sektora finansów publicznych zalicza się również państwowe fundusze celowe. W świetle art. 29 ustawy o f.p. funduszem celowym jest fundusz tworzony w drodze odrębnej ustawy, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Do funduszy celowych należą m.in.: Fundusz Pomocy Kultury, Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych czy też Fundusz Rekompensacyjny. Istota funduszy celowych polega na powiązaniu wydatków na ściśle określone cele z przychodami lub dochodami pochodzącymi ze szczegółowo wskazanych źródeł[17] . Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich.

Z dniem 1 października 2010 r. ustawodawca powołał dwie nowe formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych – instytucję gospodarki budżetowej oraz agencje wykonawcze.

Instytucja gospodarki budżetowej to instytucja tworzona w celu realizacji zadań publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Instytucja gospodarki budżetowej jest osobą prawną, a osobowość prawną uzyskuje z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego.

Natomiast, zgodnie z art. 18 ustawy o f.p., agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Od 1 stycznia 2012 r. status agencji wykonawczych nabyły:
1) Agencja Nieruchomości Rolnych;
2) Wojskowa Agencja Mieszkaniowa;
3) Agencja Mienia Wojskowego;
4) Agencja Rezerw Materiałowych;
5) Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości;
6) Agencja Rynku Rolnego;
7) Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Ponadto Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zostało agencją wykonawczą już z dniem 1 października 2010 r. na mocy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju[18] .

Zasady działania agencji wykonawczej określa ustawa tworząca daną agencję oraz jej statut. W ustawie o finansach publicznych sformułowano jedynie ogólne standardy odnoszące się do prowadzenia gospodarki finansowej w agencjach wykonawczych, natomiast w poszczególnych ustawach tworzących agencje określono szczegółowe zasady gospodarki finansowej.
Podstawą gospodarki finansowej agencji wykonawczej jest roczny plan finansowy, obejmujący:
1) przychody z prowadzonej działalności;
2) dotacje z budżetu państwa;
3) zestawienie kosztów:
a) funkcjonowania agencji wykonawczej,
b) realizacji zadań ustawowych, z wyszczególnieniem kosztów realizacji tych zadań przez inne podmioty – z wyszczególnieniem wynagrodzeń i składek od nich naliczanych, płatności odsetkowych wynikających z zaciągniętych zobowiązań oraz zakupu towarów i usług;
4) wynik finansowy;
5) środki na wydatki majątkowe;
6) środki przyznane innym podmiotom;
7) stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku;
8) stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.

3. Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych

Odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ponosi ich kierownik. Może on powierzyć określone obowiązki pracownikom jednostki. Powierzenie takie powinno być potwierdzone odpowiednim dokumentem – imiennym upoważnieniem – lub też wskazane w regulaminie organizacyjnym jednostki. Niemniej jednak powierzenie pracownikom wykonywania czynności kontrolnych nie wyłącza automatycznie odpowiedzialności kierownika jednostki.

Z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawa o f.p. wprowadziła nowe pojęcie – kontroli zarządczej.
Zgodnie z art. 68 ustawy o f.p. kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Zatem kontrola zarządcza ma sprawdzać, czy działalność w sektorze finansów publicznych realizuje cele i zadania, które powinny być ujęte w formę planu działalności na rok następny. Kontrola zarządcza powinna opierać się na kryterium legalności, czyli sprawdzeniu, czy kontrolowana działalność jest zgodna z prawem. W tym pojęciu mieści się też działanie terminowe.

Dwa pozostałe kryteria, tj. efektywność i oszczędność, nie są takie oczywiste, gdyż „oszczędnie” nie zawsze znaczy „dobrze”. W gospodarce finansowej jednostek sektora finansów publicznych nie wymaga się oszczędności tam, gdzie na dane zadanie są przewidziane środki finansowe w odpowiedniej wysokości.

Trzeba je wykorzystywać efektywnie, tzn. w sposób, który przynosi lub powinien przynieść najlepszy możliwy wynik. W literaturze podkreśla się, że oszczędnie to znaczy racjonalnie w ramach istniejących możliwości finansowych oraz racjonalnie w celu osiągnięcia najlepszego efektu. Tym zaś powinno być osiągnięcie celu zadania, które pozostawało do wykonania[19] .

W katalogu celów kontroli zarządczej ustawodawca wskazał:
1) zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
2) skuteczność i efektywność działania;
3) wiarygodność sprawozdań;
4) ochrona zasobów;
5) przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania;
6) efektywność i skuteczność przepływu informacji;
7) zarządzanie ryzykiem.

Najistotniejszym elementem kontroli zarządczej jest system wyznaczania celów i zadań oraz monitorowanie stopnia ich realizacji. Zauważyć należy, że kontrola zarządcza nie jest ograniczana do czynności kontrolnych wykonywanych przez pracowników komórek kontroli, jest bowiem systemem bardziej złożonym, który ma za zadanie sprawić, aby jednostka osiągnęła cele przed nią postawione. Efektywne funkcjonowanie kontroli zarządczej wymaga aktywnego działania ze strony kierownika jednostki i wszystkich osób na stanowiskach kierowniczych, które mają udział w zarządzaniu jednostką.

Adekwatna, skuteczna i efektywna kontrola zarządcza powinna być sprawowana na dwóch poziomach. Pierwszy jej poziom realizowany jest w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych, za który odpowiedzialność ponosi kierownik jednostki, zaś drugi poziom kontroli zarządczej obejmuje działania ministra kierującego danym działem administracji rządowej, a w jednostkach samorządu terytorialnego poziom ten dotyczy odpowiednio gminy, powiatu oraz samorządu województwa. Odpowiedzialność za prawidłowy system kontroli zarządczej w urzędzie gminy, starostwie powiatowym lub urzędzie marszałkowskim, a także w jednostkach samorządu terytorialnego ponosi wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta oraz marszałek województwa.

Minister Finansów upoważniony został do ogłoszenia, w formie komunikatu:
1) standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych[20] zgodnie z międzynarodowymi standardami. Standardy te obejmują pięć grup odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej:
– środowisko wewnętrzne,
– cele i zarządzanie ryzykiem,
– mechanizmy kontroli,
– informacja i komunikacja,
– monitorowanie i ocena;
2) szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Korzystając z tego przywileju, Minister Finansów ogłosił komunikat:
– w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych[21] ,
– w sprawie szczegółowych wytycznych dla sektora finansów publicznych w zakresie planowania i zarządzania ryzykiem[22] .
Ponadto minister kierujący działem może określić w formie komunikatu i ogłosić, w dzienniku urzędowym ministra, szczegółowe wytyczne w zakresie kontroli zarządczej dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej.

Art. 70 ustawy o f.p. nałożył na ministra kierującego działem obowiązek sporządzenia, do końca listopada każdego roku, planu działalności na rok następny dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej. Co więcej, minister może zobowiązać kierownika jednostki w danym dziale do sporządzania takiego planu działalności. W administracji rządowej oznacza to rewolucję, ponieważ do tej pory uważano, że podstawą działalności jednostek organizacyjnych administracji rządowej jest wykonywanie zadań przewidzianych w ustawach oraz w aktach organizatorskich, a jedyny plan, który te działania ujmuje, to plan finansowy tej jednostki. Obecnie ustawa o f.p. wymaga sporządzania także innego planu niż tylko plan finansowy[23] .

Ustawa o f.p. określa również, jakie elementy powinien zawierać plan działalności. Ma on wskazywać na cele określone w poszczególnych zadaniach budżetowych, łącznie ze wskazaniem podzadań służących osiąganiu celów. Ma także wskazywać mierniki określające stopień realizacji celu i ich planowane wartości. W ten sposób plan działalności staje się ważnym elementem zadaniowego planowania budżetowego.

Ponadto wyżej wymieniony minister sporządza – do końca kwietnia każdego roku – sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz składa oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanych przez niego działów administracji rządowej. Zgodnie z zasadą jawności, będącą podstawą funkcjonowania sektora finansów publicznych, w Biuletynie Informacji Publicznej publikowany jest plan działalności, sprawozdanie z jego wykonania oraz oświadczenie o stanie kontroli zarządczej.

W art. 70 ust. 6 i 7 ustawy o f.p. znajdują się dwie delegacje dla Ministra Finansów do wydania rozporządzeń związanych z weryfikacją wykonywania planu działalności, a tym samym skuteczności i efektywności kontroli zarządczej. Pierwsze z tych rozporządzeń dotyczy określenia wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Weszło ono w życie w dniu 1 stycznia 2011 r[24].

Treść oświadczenia została przedstawiona w załączniku do przywołanego rozporządzenia. Realizując przywołane przepisy, każdy minister został zobligowany m.in. do wykazania w oświadczeniu w kilku punktach, na jakim poziomie funkcjonowała lub nie – w podległym mu dziale (bądź działach) – adekwatna, skuteczna i efektywna kontrola zarządcza. Ponadto minister musi wskazać ewentualne zastrzeżenia dotyczące zakłócania sprawnego wykonywania kontroli zarządczej oraz proponowane działania w celu poprawy jej funkcjonowania.

Minister, wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, kierownik jednostki odpowiada za zapewnienie takich działań, aby cele i zadania jednostki były realizowane zgodnie z prawem, efektywnie, oszczędnie i terminowo. Ważne jest w szczególności, aby:
1) jednostka działała zgodnie z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
2) jednostka działała skutecznie i efektywnie;
3) sporządzane sprawozdania były wiarygodne (dotyczy to nie tylko sprawozdań finansowych, ale wszystkich sprawozdań, jakie są sporządzane w jednostce);
4) zasoby jednostki były chronione (zasoby materialne, pracownicy, informacje, zarówno w formie papierowej, jak i elektronicznej);
5) w jednostce przestrzegano i promowano zasady etycznego postępowania, funkcjonował efektywny i skuteczny przepływ informacji;
6) funkcjonował system zarządzania ryzykiem.

Natomiast druga delegacja dla Ministra Finansów dotyczy wydania rozporządzenia w sprawie szczegółowych spraw związanych ze sposobem sporządzania planu działalności oraz przygotowywania sprawozdania z wykonania planu działalności. Zasadniczym celem owych sprawozdań jest zapewnienie przejrzystości informacji zawartych w tych dokumentach. Na podstawie tej delegacji Minister Finansów wydał w tej sprawie stosowne rozporządzenie w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania[25] . Zgodnie z treścią tego rozporządzenia plan działalności przygotowywany przez właściwego dla danego działu lub działów ministra powinien zawierać następujące elementy:
1) tytuł;
2) część A – obejmującą zestawienie nie więcej niż pięciu najważniejszych celów przyjętych do realizacji dla działów administracji rządowej albo dla jednostki sektora finansów publicznych, przypisanych im mierników określających stopień realizacji celów, wraz z ich planowanymi wartościami, a także najważniejszych zadań służących realizacji tych celów, wraz z odniesieniem ich do dokumentów o charakterze strategicznym;
3) część B – obejmującą zestawienie celów zadań w budżecie państwa w układzie zadaniowym na rok, którego dotyczy plan, wskazanych jako priorytetowe, przypisanych im mierników określających stopień realizacji celów, wraz z ich planowanymi wartościami, a także podzadań budżetowych służących realizacji tych celów;
4) część C – obejmującą zestawienie innych niż wymienione w części A i B celów, przypisanych im mierników określających stopień ich realizacji, wraz z ich planowanymi wartościami, a także najważniejszych zadań służących realizacji tych celów;
5) datę sporządzenia planu;
6) odpowiednio podpis ministra albo kierownika jednostki.
Natomiast sprawozdanie z wykonania planu działalności powinno obejmować:
1) tytuł;
2) część A – obejmującą zestawienie celów wskazanych w części A planu na rok, którego dotyczy sprawozdanie, przypisanych im mierników określających stopień ich realizacji, wraz z ich planowanymi i osiągniętymi wartościami, a także najważniejszych planowanych i podjętych zadań służących realizacji tych celów;
3) część B – obejmującą zestawienie celów wskazanych w części B planu na rok, którego dotyczy sprawozdanie, przypisanych im mierników określających stopień ich realizacji, wraz z ich planowanymi i osiągniętymi wartościami, a także planowanych i podjętych podzadań budżetowych służących realizacji tych celów;
4) część C – obejmującą zestawienie celów wskazanych w części C planu na rok, którego dotyczy sprawozdanie, przypisanych im mierników określających stopień ich realizacji, wraz z ich planowanymi i osiągniętymi wartościami, a także najważniejszych planowanych i podjętych zadań służących realizacji tych celów;
5) część D – zawierającą opis przyczyn: niezrealizowania celów, wystąpienia istotnych różnic w planowanych i osiągniętych wartościach mierników lub podjęcia innych niż planowane zadań służących realizacji celów;
6) datę sporządzenia sprawozdania;
7) odpowiednio podpis ministra albo kierownika jednostki.
Na Ministra Finansów nałożony został również obowiązek koordynacji kontroli zarządczej. Polega ona w szczególności na:
1) upowszechnianiu standardów kontroli zarządczej;
2) wydawaniu wytycznych;
3) współpracy z krajowymi i zagranicznymi organizacjami;
4) współpracy z komitetami audytu, powoływanymi przez ministrów kierujących działami administracji rządowej w celu wykonywania doradztwa.


Przypisy
Bibliografia
Wykaz zalecanej literatury:
1) T. Dębowska-Romanowska, Fundusze systemu budżetowego, w: System instytucji prawno-finansowych PRL, t. II, red. M. Weralski, Ossolineum, Wrocław 1982.
2) C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych: komentarz, LexisNexis Polska, Warszawa 2010.
3) Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010.
4) Ustawa o finansach publicznych: komentarz, red. P. Smoleń, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012.
5) W. Wójtowicz, Podstawowe zagadnienia ustawy o finansach publicznych, w: Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, red. W. Wójtowicz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005.

Lista adresów internetowych tematycznie związanych z artykułem:
1) www. mf.gov.pl – oficjalna strona Ministerstwa Finansów, informacje dotyczące zakresu działania Ministra Finansów, akty prawne w zakresie gospodarki finansowej, sprawozdania finansowe oraz sprawozdania z kontroli zarządczej.
2) http://finanse-publiczne.pl – portal finansów publicznych, artykuły dotyczące prawa, finansów, budżetu państwa, gospodarki finansowej itp.
3) http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=A8E2501F3D1CE4BCC1257A5A003AAD17&litera=S – leksykon budżetowy.
4) http://finansopedia.forsal.pl/wiki/Jednostki_sektora_finansów_publicznych – informacje z zakresu finansów, giełdy, bankowości i rachunkowości.
5) http://capepoint.pl/kontrola_zarzadcza/index.html – informacje na temat kontroli zarządczej i budżetu zadaniowego.