« Powrót

Rozdział 12. Podstawy prawa administracyjnego



1. Czym jest prawo administracyjne?

Prawo administracyjne reguluje organizację i funkcjonowanie organów administracji państwowej. W znaczeniu wąskim zalicza się do niego normy dwustronnie wiążące, które ustanawiają określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów niepodporządkowanych im organizacyjnie. Chodzi tutaj przede wszystkim o przepisy prawne, które:
a) ustanawiając uprawnienia lub obowiązki, wyznaczają dla każdego obowiązek określonego zachowania się w danej sytuacji, posiadania określonego dobra czy prowadzenie działalności, np. obowiązek meldunkowy czy obowiązek posiadania dowodu osobistego;
b) dają organom administracji państwowej kompetencje do nakładania na znajdujące się na zewnątrz podmioty określonych obowiązków, np. obowiązek konserwacji zabytku;
c) przyznają podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów tej administracji określonego działania, np. spełnienia określonych świadczeń, wydania pozwolenia, udzielenia informacji.

W znaczeniu szerokim prawo administracyjne obejmuje normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej, jako części aparatu państwowego oraz zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. W tym znaczeniu można mówić o prawie administracyjnym ustrojowym, materialnym[1] .

W przeciwieństwie do innych dziedzin prawa, jak prawo cywilne, handlowe, rodzinne, pracy czy karne, prawo administracyjne nie zostało skodyfikowane w jednej ustawie, która by je całościowo regulowała. Nie ma też takich planów, gdyż ze względu na swoją objętość byłby to akt prawny w swojej konstrukcji obszerny i regulujący zbyt dużo różnych gałęzi prawa (jak na przykład ustrój samorządu terytorialnego, prawo budowlane, prawo o obywatelstwie i cudzoziemcach, o partiach politycznych, dostępu do broni).
Przy omawianiu administracji publicznej w Polsce nie sposób pominąć znaczenia Konstytucji RP, w której opisano podstawowe elementy administracji centralnej i terenowej. Zwykle jednak, chcąc poznać konstrukcję poszczególnych jednostek, należy sięgać do konkretnych ustaw.

2. Podstawy prawa administracyjnego ustrojowego

Przy omawianiu zagadnień ustrojowych prawa administracyjnego istotne są pojęcia kontroli, nadzoru, koordynacji oraz kierownictwa. Kontrola polega na sprawdzaniu działalności kontrolowanych jednostek, bez możliwości ciągłego wpływania na ich działalność przez wydawanie nakazów czy poleceń. W zakresie nadzoru znajduje się kontrola połączona z możliwością wiążącego wpływania na nadzorowane instytucje. Nie można jednak wyręczać organów w ich działalności. Organ nadzorujący może wpływać merytorycznie (np. zmiana rozstrzygnięć) lub personalnie (zmiana kierownictwa nadzorowanej jednostki). Poprzez koordynację można harmonizować działalność niebezpośrednio podporządkowanych jednostek. Najszersze uprawnienia daje kierownictwo, które uprawnia do stosowania wszelkich dozwolonych prawem środków w celu wpływania na kierowany organ. Głównymi instrumentami są wytyczne oraz polecenia służbowe[2] .

Prawo administracyjne w ujęciu ustrojowym obejmuje akty prawne, które normują organizację i reguły działania podmiotów ustanowionych do wykonywania zadań administracji państwowej. Tworzą podmioty administracji państwowej, ich strukturę oraz zachodzące między nimi zależności, określają zadania, formy ich wypełniania, a także podział terytorialny pomiędzy poszczególne jednostki.

Organy administracji publicznej w Polsce dzielą się na organy centralne, obejmujące swym zasięgiem działalności obszar całego państwa, oraz organy terytorialne.

2.1. Administracja centralna

Wśród organów centralnych administracji publicznej czołowe miejsce zajmują tzw. organy naczelne, które znajdują się na szczycie administracyjnej hierarchii i które zajmują pozycję nadrzędną wobec innych organów. Kluczowymi organami naczelnymi są mający umocowanie w Konstytucji Prezydent oraz Rada Ministrów (rząd), na czele której stoi Prezes Rady Ministrów (premier). Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną i zgodnie z Konstytucją RP do niej należą wszystkie sprawy polityki państwa, których nie zastrzeżono dla innego organu państwa lub samorządu (domniemanie właściwości).

Rada Ministrów przy pomocy licznych instrumentów koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej i oddziałuje na administrację samorządową. Administracja ta obejmuje swoim pojęciem szerszy zakres niż Radę Ministrów. Zalicza się do niej także połączone różnorakimi więzami organy, urzędy i inne podmioty, które realizują funkcje administracyjne i tworzą holistyczny układ organizacyjny. Rada Ministrów w tej strukturze jest najwyższym ogniwem w administracyjnej strukturze państwa, które ją zamyka i które obejmuje ją kierownictwem i kontrolą. Niebagatelna jest także rola Rady Ministrów w zakresie inicjatywy ustawodawczej, uprawnienia rozporządzeniodawcze oraz w zakresie podejmowania uchwał mających charakter wewnętrzny, które obowiązują podległe im jednostki[3] .

Co logiczne, najważniejszą postacią Rady Ministrów jest Prezes Rady Ministrów, spośród którego uprawnień można wymienić: prawodawcze (może wydawać rozporządzenia), personalne (ustala skład Rady Ministrów oraz licznych organów administracji centralnej), sprawowanie nadzoru i kierownictwa w stosunku do tych organów. Do wykonywania zadań służy mu Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Minister jest członkiem Rady Ministrów, który jest powoływany i odwoływany przez Prezydenta na wniosek Prezesa Rady Ministrów do kierowania określonym działem (resortem) administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów (tzw. minister-członek Rady Ministrów czy też „minister bez teki”). Minister może kierować jednym (np. Minister Spraw Zagranicznych) albo kilkoma działami (np. Minister Pracy i Polityki Społecznej). Może pełnić funkcję Wiceprezesa Rady Ministrów. Nie ma także przeszkód, by Prezes Rady Ministrów pełnił funkcję ministra.

Wśród pozostałych organów centralnych warto wymienić Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (KRRiT), której członków powołują na sześcioletnie kadencje Sejm, Senat i Prezydent. KRRiT stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Do kompetencji Rady należą: projektowanie kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji, powoływanie składu rad nadzorczych w spółkach publicznej radiofonii i telewizji, udzielanie i cofanie koncesji na rozpowszechnianie programów, określanie warunków prowadzenia działalności przez nadawców oraz określanie opłat abonamentowych, uznawanie za nadawcę społecznego lub odbieranie tego przymiotu. Dość szczególnym uprawnieniem KRRiT jest możliwość wydawania, w granicach zakreślonych ustawą, rozporządzeń.

Wśród centralnych organów administracji zdecydowaną większość stanowią jednak organy jednoosobowe, spośród których można wymienić na przykład: Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Publicznego, Komendanta Głównego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Centralne organy administracji charakteryzują się bardzo zróżnicowanymi zakresami przedmiotowymi działalności, zróżnicowanymi strukturami czy umieszczeniem w systemie administracji. Wszystkie one są podporządkowane jednak któremuś z ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów.

2.2. Samorząd terytorialny

W ramach zasadniczego podziału państwa Polska dzieli się na 16 województw, 380 powiatów (w tym 66 miast na prawach powiatów) oraz 2479 gmin. Są to jednostki samorządu terytorialnego. Rada Ministrów może je powoływać, znosić i zmieniać ich granice w drodze rozporządzenia.

Mimo że województwo dzieli się na powiaty, te zaś na gminy, między tymi szczeblami nie występuje stosunek zależności czy podporządkowania. Jest wyraźny podział zadań oraz kompetencji[4] . Jedynie w skrajnych przypadkach w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego możliwe jest przykładowo przejęcie obowiązków wójta przez starostę. Jest to także związane z zasadą subsydiarności (pomocniczości), zgodnie z którą państwo wykonuje jedynie te zadania, których samorządy nie mogłyby skutecznie same zrealizować. Państwo nie powinno wykonywać tych zadań w większym zakresie, niż jest to konieczne.

Zgodnie z zasadą podziału władzy organy jednostek samorządu terytorialnego dzielą się na organy wykonawcze i stanowiące (uchwałodawcze), które jednocześnie pełnią funkcje kontrolne. W przypadku gminy będą to rada gminy (posiadająca jednocześnie uprawnienia kontrolne) oraz wójt[5] . Powiatem kierują rada powiatu oraz zarząd powiatu, na czele którego stoi starosta, zaś województwa sejmik wojewódzki i pięcioosobowy zarząd województwa, na czele którego stoi marszałek województwa.

Organy stanowiące oraz wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) są wybierane co cztery lata w wyborach bezpośrednich. Wojewódzkie oraz powiatowe organy wykonawcze są wybierane przez organy stanowiące tych jednostek. Do najważniejszych zadań organów stanowiących należy uchwalanie statutu, prawa miejscowego, budżetu, powoływanie i odwoływanie na poszczególne stanowiska (np. skarbnika).

Szczególnym sposobem sprawowania władzy na poziomie samorządowym jest możliwość przeprowadzenia referendum. Jego przedmiotem może być odwołanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego albo wójta (burmistrza, prezydenta miasta), samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy czy inna sprawa. Referendum może być przeprowadzone z inicjatywy mieszkańców albo organu stanowiącego. W praktyce referenda przeprowadza się jedynie w celu odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta)[6] .

Zadania jednostek samorządu terytorialnego dzielą się na zadania własne i zlecone. Do tych pierwszych należą zadania wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, które służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Ich wykonywanie może być obowiązkowe i wtedy nie można zrezygnować z ich realizacji, należy zapewnić środki na ich realizowanie w budżecie. Ich celem jest zapewnienie mieszkańcom elementarnych świadczeń publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać zadania także fakultatywnie. Realizują je wtedy w takim zakresie, w jakim jest to możliwe ze względu na posiadane w budżecie środki oraz lokalne potrzeby.

Zadania zlecone zaś są przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego do wykonywania na podstawie ustaw albo porozumienia między jednostką samorządu terytorialnego a administracją rządową.

Nie istnieje jasne kryterium przedmiotowe, według którego jedne zadania są przydzielane do wykonywania jako własne, a inne jako zlecone. Najistotniejszą różnicą między zadaniami własnymi a zleconymi jest sposób ich finansowania. Zadania własne ze środków własnych, z kolei zlecone ze środków przekazanych przez administrację rządową. Do przykładowych zadań własnych gminy należą sprawy obejmujące: ład przestrzenny, gospodarkę nieruchomościami, ochronę środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, lokalny transport zbiorowy, edukację publiczną czy cmentarze gminne. Spośród zadań zleconych można wymienić: wydawanie dowodów osobistych, prowadzenie ewidencji działalności gospodarczej, sporządzanie i aktualizacja spisu wyborców, wykonywanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów na obszarze gminy oraz w trakcie referendum ogólnokrajowego.

Środki na swoją działalność jednostki samorządu terytorialnego pozyskują z własnych źródeł[7] bądź są transferowane z budżetu państwa w ramach dotacji celowych albo subwencji ogólnych. Subwencje ogólne są stałą formą finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Ich wielkość oraz rozdział pomiędzy poszczególne jednostki dokonuje się według licznych mniej i bardziej zobiektywizowanych kryteriów. Organy samorządowe mają pełną swobodę w wydatkowaniu środków pochodzących z subwencji ogólnych, mogą zostać przeznaczone zarówno na zadania własne, jak i zlecone. Z kolei w przypadku dotacji celowych są zobowiązane do wykorzystania ich zgodnie z przeznaczeniem ustalonym przez organy rządowe. Sankcją za niezachowanie tego warunku jest obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych wbrew ich celowi[8] .

2.3. Terenowa administracja rządowa

Terenowa administracja rządowa jest tą częścią administracji publicznej, która realizuje cele, funkcje i zadania nie w skali całego państwa, ale na obszarze określonego terytorium przez organy, urzędy i inne podmioty, których zakres właściwości obejmuje jedynie poszczególne jednostki terytorialne, a które podlegają Radzie Ministrów albo jej członkom[9] .

Terenowa administracja na obszarze województwa jest sprawowana przez: wojewodę, działających pod jego nadzorem kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, organy administracji niezespolonej, organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia, starostę jako zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży oraz inne organy.

2.3.1.Administracja rządowa zespolona

Na czele administracji zespolonej stoi wojewoda[10] powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie.

Stanowi on kluczowe ogniwo scentralizowanej struktury administracji rządowej, gdyż z jednej strony są mu podporządkowane liczne służby, inspekcje i straże (m.in. powołuje ich kierowników, zatwierdza regulaminy), a z drugiej sam podlega bezpośrednio pod Prezesa Rady Ministrów. Rozwiązanie takie pozwala na unikanie nakładania się kompetencji, lepsze zarządzanie i redukcję jego kosztów. Prezes Rady Ministrów kieruje działalnością wojewody, może wydawać mu zarządzenia i polecenia, żądać sprawozdań z jego działalności, tym samym czyniąc z niego realizatora polityki Rady Ministrów w województwie. Wojewoda kontroluje także działania jednostek samorządu terytorialnego pod kątem zgodności z prawem, a w przypadku wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej także pod względem gospodarności i rzetelności.

Zespolenie organizacyjne powinno polegać także na tym, że organy swoje kompetencje wykonują przy pomocy urzędu wojewódzkiego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednak w praktyce aparat pracy większości z nich znajduje się poza urzędem wojewódzkim (np. policji, Straży Pożarnej)[11] .

Wśród służb, inspekcji i straży podlegających zespoleniu należy przede wszystkim wymienić m.in.: część służb mundurowych (Policja, Państwowa Straż Pożarna, Państwowa Straż Rybacka), Służbę Ochrony Zabytków (konserwator zabytków), Inspekcję Handlową, Inspekcję Transportu Drogowego, Państwową Inspekcję Sanitarną, Nadzór Budowlany.

2.3.2.Administracja rządowa niezespolona

Organami administracji rządowej niezespolonej (zwanej też specjalną) są terenowe organy administracji podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej albo kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w województwie. Innymi słowy, organami administracji niezespolonej są te organy, które nie podlegają zespoleniu wokół wojewody.

Organy administracji niezespolonej mogą otrzymywać polecenia od wojewody, które są środkami nadzoru w stosunku do tych organów. Właściwy minister może jednak wstrzymać wykonanie tych poleceń i zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu.

Wśród organów administracji niezespolonej można wymienić dyrektorów izb celnych i skarbowych (podlegający ministrowi finansów), naczelników urzędów celnych i skarbowych, dyrektorów urzędów kontroli skarbowej, dyrektorów urzędów statystycznych, granicznych i powiatowych lekarzy weterynarii, regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.

Kryteria, wedle których jeden organ zostaje zespolony wokół wojewody (stając się tym samym elementem administracji zespolonej), inny zaś jako część administracji niezespolonej podlega bezpośrednio ministrowi, są dość mgliste i uznaniowe[12] . Trudno także stwierdzić, czy obecnie dominuje tendencja do dalszego zespalania kolejnych organów wokół wojewody czy tendencja jest wręcz przeciwna.

2.4. Kontrola administracji

Istotną rolę w funkcjonowaniu i kontroli administracji odgrywa Trybunał Konstytucyjny. Bada on między innymi zgodność aktów prawnych z aktami wyższego rzędu, rozpoznaje spory kompetencyjne między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa[13] . Co ważne, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wnosić o zbadanie zgodności aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania.

Przed Trybunałem Stanu mogą stawać m.in. Prezydent, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie KRRiT. Jest to odpowiedzialność konstytucyjna, czyli niekoniecznie wiążące się z popełnieniem przestępstwa złamanie Konstytucji związane z wykonywaniem swych funkcji. Ze względu na dość trudną drogę postawienia danej osoby przed Trybunałem Stanu jest to instytucja spełniająca swoją rolę stosunkowo rzadko.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) jest naczelnym organem kontroli państwowej podlegającym Sejmowi. NIK kontroluje działalność administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych wykorzystujących majątek lub środki państwowe lub komunalne. NIK bada ich działalność pod kątem zgodności z prawem, gospodarności, celowości i rzetelności.

Spośród innych organów warto wspomnieć Centralne Biuro Antykorupcyjne, Rzecznika Praw Obywatelskich czy Generalnego Inspektora Danych Osobowych.

Miejsce sądownictwa administracyjnego omówiono w części dotyczącej prawa administracyjnego proceduralnego.

2.5. Inne podmioty administracji publicznej

Spośród pozostałych podmiotów zaliczanych do administracji publicznej warto wymienić zakłady administracyjne (zwane także zakładami publicznymi). Zakładami publicznymi są wyodrębnione i samodzielne jednostki organizacyjne, powołane przez organ administracji publicznej w celu wykonywania określonych zadań publicznych i pozostających pod ich nadzorem, które zostały wyposażone w trwały zespół środków osobowych i materialnych. Są one uprawnione do korzystania z przymiotu władztwa administracyjnego. Zakłady administracyjne najczęściej służą wypełnianiu funkcji społecznych, kulturalnych czy oświatowych. Są nimi na przykład szkoły, ośrodki zdrowia, domy pomocy społecznej, biblioteki, muzea, domy kultury czy zakłady karne[14] .

Innymi wartymi wspomnienia podmiotami są fundacje prawa administracyjnego, które są powoływane albo uznawane przez państwo, a wypełniany przez nie cel służy pożytkowi wspólnemu i można zaliczyć do zadań administracji publicznej. Tak w drodze ustawy lub umowy międzynarodowej ustanowiono przykładowo Fundację – Centrum Badań Opinii Społecznej czy Fundację – „Polsko-Niemiecko Pojednanie”[15] .

Przypisy
Bibliografia
Lista publikacji tematycznie związanych z artykułem:
1. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Kolonia Limited, Wrocław 2007.
2. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa–Zielona Góra 2003.
3. Prawo administracyjne w pytaniach i odpowiedziach, red. I. Lipowicz, LexisNexis Polska, Warszawa 2010.
4. Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009.
5. K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik, Encyklopedia Samorządu Terytorialnego, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010.
6. Prawo administracyjne materialne: wybrane zagadnienia: praca zbiorowa, red. J. Sługocki, Wydawnictwo KPSW, Bydgoszcz 2005.
7. M. Stepaniuk, Prawo administracyjne materialne: testy, pytania i odpowiedzi, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009.
8. Materialne prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady, red. M. Stahl, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2005.
9. B. Szmulik, S. Serafin, K. Miaskowska-Daszkiewicz, Zarys prawa administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011.
10. E. Ura, Prawo administracyjne, LexisNexis Polska, Warszawa 2009.
11. M. Waligórski, Działalność gospodarcza w ujęciu prawa administracyjnego, Wyższa Szkoła Zarządzania i Bankowości w Poznaniu, Poznań 2006.
12. Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, LexisNexis Polska, Warszawa 2009.
13. Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010.

Lista adresów internetowych tematycznie związanych z artykułami, [data odczytu 15.10.2013]:
prawo administracyjne, organ administracji, Rada Ministrów, jednostka samorządu terytorialnego, administracja zespolona, administracja niezespolona, prowadzenie działalności gospodarczej, kontrola, nadzór, kierownictwo, koordynacja1. http://www.prawo.ug.edu.pl/pdf/katedra5/Slajdy%20MM%20(PA%201%20-POJ%C4%98CIE%20i%20CECHY).pdf – zwięzłe przedstawienie podstawowych pojęć z zakresu prawa administracyjnego.
2. http://www.gazetaprawna.pl/ – wiadomości i komentarze dotyczące prawa, w tym prawa administracyjnego.
3. http://prawo.vagla.pl/blog – blog prawnika Piotra Waglowskiego.
4. http://prawo.rp.pl/ – wiadomości i komentarze dotyczące prawa, w tym prawa administracyjnego.
5. http://isap.sejm.gov.pl/ – Internetowy System Aktów Prawnych.
6. http://www.nik.gov.pl/ – strona Najwyżej Izby Kontroli; m.in. wyniki kontroli organów administracji publicznej.